Les examens des dépenses fédérales au Canada : 50 ans de faits, de chiffres et de leçons apprises (FON1-J13)

Aperçu des examens des dépenses (1974-2024)

Les examens des dépenses sont généralement réalisés en réponse à des situations financières anticipées ou actuelles, mais toujours en raison de la croissance et des dépenses passées. Dans certains cas, ils visent à améliorer la situation financière et la discipline du gouvernement, en lui permettant, par exemple, d'épargner pour les mauvais jours. Par conséquent, toute tentative de les comprendre et d'en tirer des leçons exige que nous comprenions également le contexte qui a poussé le gouvernement de l'époque à s'engager dans un examen des dépenses en premier lieu.

La croissance de l'emploi et de la population est un indicateur de tendance générale pour l'historique des dépenses d'un État. Le rapport entre le nombre de fonctionnaires et le nombre de citoyens qu'ils servent révèle lui aussi une tendance générale à l'expansion ou à la contraction de l'État, ainsi que d'autres facteurs qui améliorent ou perturbent considérablement la productivité des fonctionnaires, comme la percée des ordinateurs dans les années 1990. Pour comprendre notre histoire, il faut remonter un peu plus loin que la période à l'étude, de manière à dépeindre un siècle complet de tels changements.

Figure 1 – Population du Canada et nombre d'employés fédéraux

Figure 2 – Rapport entre le nombre de fonctionnaires et la population

Sur la base de ces mesures approximatives, nous constatons que le gouvernement fédéral du Canada a pris beaucoup d'expansion en réponse à la Seconde Guerre mondiale, avant de se stabiliser dans une dynamique de croissance proportionnelle à la population. Entre le milieu des années 1950 et le début des années 1970, les dépenses de programmes fédérales sont restées relativement stables, oscillant autour de 15 % du produit intérieur brut (PIB). Les recettes ont largement suivi : en témoigne un excédent de fonctionnement pendant la majeure partie des deux décennies d'après-guerre. Les frais de la dette publique ont eux aussi diminué immédiatement après la guerre, à mesure que la dette était remboursée et que l'économie se développait, pour finalement se stabiliser à environ 2 % du PIB au début des années 1970. Après avoir atteint un sommet dans l'après-guerre en 1948‑1949, les frais de la dette publique en tant que pourcentage des dépenses de programme ont baissé de 28 % à 11 % en 1973‑1974.

Figure 3 – Équilibre budgétaire et déficit accumulé

La période de stabilité financière de l'après-guerre a pris fin avec l'augmentation des taux d'intérêt et de l'inflation au début des années 1970. Le chômage a légèrement augmenté pour atteindre environ 6,2 % en 1970‑1971 en raison des chocs des prix de l'énergie et de l'inflation générale, avant de connaître une hausse beaucoup plus marquée pour atteindre 9,3 % en 1977‑1978. Par rapport à la décennie précédente, le chômage, les taux d'intérêt et l'inflation avaient plus que doublé. La politique monétaire est alors devenue fortement restrictive, puisque les gouvernements tentaient de freiner la hausse des prix. Ces derniers ont aussi déployé des efforts législatifs pour contrôler les prix.^{Notes en fin d'ouvrage i}

Figure 4 – Taux d'intérêt et chômage

Au cours de la décennie qui a précédé les mesures de contrôle de l'inflation, les dépenses de programmes des pouvoirs publics ont été considérables : les programmes de l'État ont connu une croissance rapide, de l'ordre de 16 % par an en moyenne entre 1967‑1968 et 1975‑1976 (partie gauche de la figure 5). Malgré une croissance des dépenses relativement faible (8 % par an pendant le reste des années 1970), une croissance rapide de 19 % en moyenne a été enregistrée jusqu'en 1982‑1983. Entre 1970‑1971 et 1982‑1983, les dépenses de programmes totales ont plus que quadruplé (448 %), au rythme d'une moyenne composée de 15 % par an. En chiffres indexés pour tenir compte de l'inflation, les dépenses par habitant ont doublé entre 1967‑1968 et 1982‑1983, ce qui constitue une prouesse remarquable étant donné que l'inflation annuelle s'est élevée en moyenne à près de 8 % sur cette période de 15 ans.

Parmi les programmes créés au cours de cette période figurent le régime d'assurance maladie (1968), les crédits agricoles, ainsi que l'élargissement de la Sécurité de la vieillesse et l'indexation de ses prestations. Cette période a été marquée par la hausse globale des dépenses réelles par habitant dans l'après-guerre, qui sont passées de 1 810 $en 1946‑1947 à 5 125 $en 1975‑1976, soit une croissance annuelle moyenne de 3,8 %.

Figure 5 – Dépenses du Canada dans l'après-guerre

Figure 6 – Croissance de la fonction publique (incluant les sociétés d'État)

Au cours de cette même période, les déficits fédéraux sont passés de 1,0 milliard de dollars en 1970‑1971 à 29,0 milliards de dollars en 1982‑1983. Il faudra attendre 13 ans pour revoir un excédent budgétaire. Le gouvernement fédéral du Canada a accumulé 116 milliards de dollars de déficit supplémentaire, tandis que les frais de la dette annuels sont passés de 1,9 milliard de dollars à 16,9 milliards. Ils ont ainsi été multipliés par huit (796 %). Les frais de la dette ont également augmenté avec les dépenses et les hausses de taux d'intérêt pour représenter 4,4 % du PIB et 21 % des dépenses de programmes.

L'idée que les dépenses devaient être contrôlées d'une manière ou d'une autre s'est imposée, mais peu d'efforts ont été faits pour contrôler ou restreindre les dépenses en chiffres absolus pendant cette période de croissance rapide. Le budget de 1976 a tenté de limiter la croissance de la fonction publique à 1,5 % sur une période de trois ans, avec un succès très limité. Les budgets de 1977 et 1978 prévoyaient des restrictions ponctuelles qui ont pour la plupart été annulées par des réductions d'impôts concomitantes. Le budget 1981 annonçait 100 millions de dollars d'économies dans les services administratifs. Outre ces mesures, aucune autre tentative quantifiée de ralentissement de la croissance des dépenses ne semble avoir été déployée. Les budgets de l'époque ne prévoyaient pas de hausses substantielles des impôts avant le budget de 1980 proposé par le gouvernement du premier ministre Joe Clark. Ce budget n'a pas été adopté.

Une partie de l'explication se trouve dans le discours public et politique de l'époque. Les intérêts économiques et les politiques gouvernementales prônaient alors la relance par des réductions d'impôts et par l'augmentation des dépenses publiques. Contrairement à ce qui s'est passé aux États‑Unis et dans certains pays européens, les groupes d'intérêt n'ont pas proposé un éventail de points de vue et se sont concentrés sur les mesures de stimulation fiscale, malgré les preuves de plus en plus nombreuses qu'une telle approche pouvait avoir des conséquences négatives. Les penseurs politiques canadiens n'ont tout simplement pas réussi à rassembler une diversité de points de vue pour améliorer la conjoncture économique.

Malgré l'absence de restrictions des dépenses, le gouvernement a adopté de nouvelles méthodes pour gérer les priorités au cours de cette période. Le gouvernement éphémère du premier ministre Clark a proposé un nouveau système de gestion des dépenses qui permettrait de préparer les propositions de dépenses en fonction d'une enveloppe de dépenses totales établie pour un secteur de dépenses donné. Ce système a été adopté, puis les gouvernements suivants l'ont amélioré. L'historique des modifications à la gestion des dépenses intervenues parallèlement aux examens des dépenses analysés ici est présenté à l'annexe A : Chronologie des changements en matière de gestion des dépenses.

Le Canada était alors confronté à de graves problèmes budgétaires et la situation macroéconomique du moment n'offrait aucune chance de salut. Les taux d'intérêt sont restés durablement élevés dans les années 1980 et le taux de chômage a atteint les deux chiffres au milieu de la décennie (figure 4). Pire : des déficits annuels considérables ont aggravé le problème. Le déficit maximal (8 % du PIB) a été atteint en 1984‑1985, alors que les taux d'intérêt étaient supérieurs à 12 % et que le chômage atteignait 11,7 %. Les déficits annuels venaient à eux seuls accroître les frais de la dette publique de 3 à 4 milliards de dollars chaque année. Le Canada empruntait non seulement pour assurer son fonctionnement, mais aussi pour rembourser les intérêts croissants de sa dette (figure 3).

Le discours public a changé, à cette époque. Le gouvernement du premier ministre Brian Mulroney a accédé au pouvoir en partie sur la base d'un programme visant à rétablir la crédibilité financière du pays. L'un des efforts directs a consisté à créer un groupe de travail ministériel chargé de l'Examen des programmes. Ce groupe a été surnommé « Groupe de travail Nielsen », du nom du vice-premier ministre Erik Nielsen, qui en assurait la direction. Cet examen a porté sur l'ensemble des dépenses publiques. Il a été réalisé à partir de consultations auprès d'experts et de représentants des secteurs public et privé, et il a donné lieu à une série de rapports détaillés présentant des options pour la consolidation du gouvernement. Le Groupe de travail Nielsen a proposé des économies d'un montant de 59 milliards de dollars dans le budget de 1986 : 30 milliards de dollars de mesures horizontales dans l'ensemble de l'appareil gouvernemental et 29 milliards de coupes ciblées ou de modifications dans les programmes. Ces mesures devaient permettre d'économiser 19 milliards de dollars sur cinq ans en évitant l'apparition de frais de la dette publique supplémentaires.

Le Groupe de travail Nielsen symbolisait les idées véhiculées dans le débat public de l'époque. Les discours sur le budget et les documents afférents à l'Exposé économique et financier faisaient de plus en plus état de la situation financière désastreuse du Canada. Les efforts de maîtrise des dépenses étaient présentés comme autant d'initiatives nécessaires et vertueuses. Pourtant, après les réductions annoncées dans le budget de 1986, on n'a pas procédé à de nouvelles réductions de grande ampleur avant 1990, avec l'introduction du Plan de contrôle des dépenses. Créé en 1992 en vertu de la Loi limitant les dépenses publiques, le Plan de contrôle des dépenses a limité la croissance des principaux programmes à 5 % et a gelé le financement des programmes établis pour les provinces et territoires et plusieurs sociétés d'État pendant deux ans. D'autres programmes ont été réduits (par exemple, la Société canadienne d'hypothèques et de logement [SCHL]), supprimés (par exemple, les contributions énergétiques - OSLO) ou poussés à une plus grande efficacité. Ces réductions ont été prolongées au-delà de l'horizon initial de deux ans et ont finalement représenté plus de 39 milliards de dollars d'économies jusqu'en 1995‑1996.

À la fin des années 1980 et au début des années 1990, la croissance des dépenses a commencé à ralentir, mais le chômage et les taux d'intérêt élevés ont persisté. Les politiques et les programmes du gouvernement au cours de cette période se sont concentrés sur la croissance économique grâce au libre-échange, sur des allègements en faveur des gains en capital, sur la garde d'enfants et sur des négociations tarifaires générales.

La détérioration de la situation financière exigeait de plus en plus de réformes fiscales et de dessaisissements de biens. La privatisation de sociétés d'État, les restrictions salariales et les efforts fréquents de limitation des dépenses ont contribué à créer un environnement politique difficile. Le gouvernement a annoncé publiquement que les réductions des dépenses et les gels de budgets de fonctionnement entraîneraient 16 000 suppressions d'emplois permanents dans le noyau dur de la fonction publique. La privatisation de Postes Canada et d'autres sociétés d'État devait entraîner des pertes d'emplois encore plus considérables. En 1991, la première grève nationale de l'Alliance de la Fonction publique du Canada (AFPC) a mis en évidence la situation difficile sur le plan des effectifs. On a mis fin à la grève à l'aide d'une loi de retour au travail.

En 1991, le gouvernement a également mis en place une nouvelle taxe fédérale sur la valeur ajoutée, la taxe sur les produits et services (TPS), la première augmentation significative de la fiscalité à large échelle des deux dernières décennies, et la dernière depuis lors. Le moment était propice d'un point de vue fiscal, car la récession du début des années 1990 avait réduit les recettes fiscales fédérales. Les revenus de la TPS ont permis au gouvernement de disposer d'une source de revenus plus adaptée pour compenser les dépenses. En 1992, le gouvernement a adopté la Loi sur le compte de service et de réduction de la dette,^{Notes en fin d'ouvrage ii} qui a donné naissance au Compte de service et de réduction de la dette. Cette mesure a inscrit dans la loi que toutes les recettes nettes provenant de la TPS et les produits des privatisations et des dons seraient entièrement utilisés pour payer les intérêts de la dette nationale et, à terme, la dette elle-même. Les recettes de la TPS ont immédiatement contribué à ralentir la croissance du déficit cumulé.

Il était clair à l'époque que le ralentissement de la croissance des dépenses ne suffirait pas à maîtriser le déficit fédéral. Le budget de 1994 annonçait un vaste examen de tous les programmes gouvernementaux (« Examen des programmes »), sans exclusion apparente, ainsi que des engagements visant à réduire le déficit public à 3 % du PIB (au lieu de 5 %) jusqu'en 1996‑1997. Le nouveau gouvernement élu en 1993 a également respecté les engagements pris par ses prédécesseurs en matière de restrictions budgétaires, préparant ainsi le terrain pour d'importantes réductions de dépenses concomitantes qui allaient prendre effet au cours des années suivantes.

Les réductions de dépenses annoncées dans le cadre de cet Examen des programmes étaient d'une ampleur sans précédent. Transformatrices et fermes, les réductions ont éliminé des pans entiers du portefeuille de programmes du gouvernement et limité des fonctions essentielles, avec des effets qui se sont fait sentir pendant plus d'une décennie. Les réductions de programmes annoncées sur un horizon de quatre ans s'élevaient à 14,8 milliards de dollars, tandis que les réaffectations, les restrictions aux budgets de fonctionnement et le contrôle des salaires contribuaient à hauteur de 4,6 milliards. La croissance des principaux transferts, en grande partie intouchés au cours des années précédentes, a été limitée pour réaliser 2 milliards de dollars d'économies. Les ministères ont tous subi des réductions budgétaires, à une exception près : le ministère des Affaires indiennes et du Nord a vu son budget augmenter de 12 %. Le ministère qui a le plus contribué aux efforts a été Transports Canada, avec une réduction de 51 %, tandis que la Défense nationale a perdu un montant cumulé de 4,3 milliards de dollars de son budget.

Les coupes draconiennes dans les budgets ministériels étaient rares, mais l'Examen des programmes a abordé ces efforts de réductions avec une vigueur nouvelle. Les économies cumulées résultant de l'Examen des programmes et des nouvelles restrictions appliquées en 1996 se sont élevées à 30,1 milliards de dollars. Entre 1994‑1995 et 1996‑1997, les dépenses annuelles directes des programmes ont diminué de plus de 11 %. Plus de 45 000 emplois ont été supprimés à l'aide de mesures d'incitation à la retraite et au départ qui ont coûté 1 milliard de dollars.

En 1997‑1998, le gouvernement fédéral avait éliminé le déficit. Ce que l'on sait moins, c'est que le gouvernement avait dégagé des excédents de fonctionnement depuis 1987‑1988 et que le déficit global était entièrement imputable à la croissance des frais de la dette publique. L'année même où le budget a été équilibré, l'excédent de fonctionnement s'élevait à près de 46 milliards de dollars et ne cessait d'augmenter en raison de la forte croissance de l'économie canadienne.

L'impératif budgétaire de procéder à des examens des dépenses s'est fortement atténué avec le retour des excédents budgétaires. Les fonds pour imprévus et les réserves de prudence économique n'ont pratiquement pas été utilisés et ont contribué directement à la réduction continue de la dette. La baisse des taux d'intérêt a contribué à réduire les frais de la dette et a accéléré la diminution absolue de l'encours de la dette. Le déficit cumulé en proportion du PIB est passé de son pic moderne de 67 % en 1995‑1996 à seulement 29 % en 2007‑2008, à peine 12 ans plus tard.

Les examens des dépenses se sont poursuivis après une brève interruption à la fin des années 1990 et au début des années 2000. Bien que la courte récession de 2002 ait rappelé les risques économiques, les excédents étaient élevés et les examens des dépenses étaient axés sur la discipline financière plutôt que sur les objectifs budgétaires principaux. Des exercices de réaffectation plus modestes en 2003 ont mené à l'obtention des résultats d'examen des dépenses plus structurés annoncés en 2005. Ensemble, ces mesures ont contribué à réduire ou à compenser les dépenses à hauteur de 11,9 milliards de dollars supplémentaires et ont conduit à une période où les examens étaient devenus structurels. Un nouveau gouvernement a créé en 2007‑2008 les examens stratégiques, un mécanisme permanent d'examen des dépenses directes des programmes sur un cycle de quatre ans. Ces examens ont permis de réaliser des économies modestes, qui ont été réinvesties pour la plupart, et d'obtenir des informations sur le fonctionnement des programmes. Ces informations allaient devenir importantes quelques années plus tard. L'amélioration de l'efficacité administrative était un thème récurrent de cette époque.

Les objectifs budgétaires ont fait leur retour avec la crise financière mondiale de 2008. Les examens stratégiques se sont poursuivis en 2009 et 2010 dans un contexte marqué par les dépenses de relance et d'autres efforts qui visaient à réduire les effets négatifs de la récession brève, mais intense, déclenchée par les perturbations simultanées des marchés financiers aux États‑Unis et au Canada. Au total, les examens stratégiques ont rapporté 7,6 milliards de dollars sur l'ensemble de leur cycle et le gouvernement a eu recours à des coupes dans le budget de la Défense nationale et à la réduction de l'aide internationale pour réduire encore ses besoins financiers.

Au fur et à mesure que les programmes de relance budgétaire prenaient fin, le gouvernement préparait le terrain pour le redressement financier. Le déficit budgétaire s'est établi à 2,1 % du PIB en 2010‑2011, alors que le gouvernement gelait les budgets de fonctionnement, limitait la croissance des salaires et se préparait à revoir les dépenses publiques. Annoncé dans le budget de 2011, l'Examen stratégique et fonctionnel (ESF) a permis de réaliser 30,6 milliards de dollars d'économies destinées à éliminer en grande partie le déficit fédéral. À l'époque, les plans prévoyaient 19 200 suppressions d'emplois. En 2013‑2014, les budgets de fonctionnement affichaient un excédent de 11,6 milliards de dollars.

La faiblesse des taux d'intérêt a créé un nouveau problème pour la planification budgétaire. Dans le cadre de la comptabilité d'exercice, les régimes de retraite, les passifs et les autres obligations à long terme augmentent généralement au fur et à mesure que les taux d'intérêt diminuent. Il en est ainsi, car les montants investis aujourd'hui pour faire face aux obligations futures doivent être plus élevés puisqu'ils rapportent moins lorsque les taux d'intérêt sont plus faibles. Malgré des frais de la dette et des déficits nettement moins élevés que dans les années 1980 et 1990, le gouvernement fédéral a subi d'importantes pertes actuarielles en raison de la faiblesse des taux d'intérêt.

À cette fin, et tout en bénéficiant d'excédents de fonctionnement et de faibles frais d'intérêts, le gouvernement a modifié la rémunération des fonctionnaires fédéraux en créant une nouvelle cohorte de futurs pensionnés qui prendraient leur retraite à 65 ans plutôt qu'à 60 ans. Ce changement a été combiné à des examens ministériels ciblés et à de nouvelles restrictions des dépenses de défense, ce qui a permis de réaliser des économies de 13,5 milliards de dollars. À la suite de ces changements en 2014, aucun autre examen des dépenses destiné à faire des économies n'a été annoncé avant le budget de 2021. Des examens du fonctionnement et des mécanismes des programmes ont eu lieu, comme l'examen de l'innovation en 2017, mais ils n'étaient pas axés sur les économies. De 2015 à 2019, les déficits sont redevenus la norme. Un déficit de 55,3 milliards de dollars s'est accumulé, mais la croissance du PIB a permis de réduire le poids relatif de la dette.

La pandémie mondiale de COVID‑19 a perturbé la majeure partie de l'activité économique en 2020, et les gouvernements du monde entier ont été confrontés à l'obligation de faire des choix en réponse à cette pandémie. Le déficit fédéral du Canada a atteint 327 milliards de dollars, soit 15 % du PIB, car le gouvernement a versé des paiements directs aux entreprises et aux particuliers canadiens pour les aider pendant la pandémie. Cette situation s'est atténuée avec la levée des mesures de santé publique au cours des années suivantes, mais les déficits ont persisté. Parallèlement à l'accumulation soudaine de la dette, les dépenses de relance ont exercé une forte pression sur les prix qui a ravivé l'inflation, qui a atteint des niveaux jamais vus depuis le début des années 1990. Par conséquent, lorsque la Banque du Canada a haussé son taux directeur pour compenser les pressions inflationnistes, les frais de la dette publique ont commencé à augmenter.

Après les premières coupes dans les budgets de voyage et les services professionnels pendant la pandémie, le budget de 2023 a lancé des réductions de dépenses ciblant 12,8 milliards de dollars. Il s'agissait du premier retour formel des examens des dépenses après la pandémie. Le montant total des mesures d'économie annoncées depuis 2021 s'élève à un peu plus de 19,2 milliards de dollars. Bien que ces réductions aient été relativement substantielles, elles ont surtout servi à compenser les nouvelles dépenses annoncées.

L'État fédéral canadien a terminé la période considérée avec des dépenses réelles par habitant légèrement supérieures à celles qui avaient cours quarante ans plus tôt, et seule la période de réponse initiale à la pandémie de COVID‑19 a dépassé ce niveau. La partie droite de la figure 5 montre que les dépenses réelles par habitant sont passées de 5 125 $en 1975‑1976 à 7 297 $en 2022‑2023. Elles étaient encore légèrement plus élevées que la moyenne à la fin de ce dernier exercice, alors que les programmes de soutien liés à la pandémie se terminaient. Le niveau global des dépenses de programmes du gouvernement fédéral a très légèrement augmenté au cours des cinquante dernières années (0,8 % par an), comparativement à l'expansion fulgurante des trente années précédentes (3,8 % par an). La différence est frappante.

Au cours des cinq dernières décennies, le Canada a entrepris une remarquable série d'examens des dépenses et d'activités de soutien pour gérer certains aspects de sa situation budgétaire. Ces mesures ont permis de réaliser plus de 331 milliards de dollars d'économies réelles cumulées (en dollars constants de 2002), soit une moyenne de 6,6 milliards par année. Cet historique est présenté dans la figure 7.

Figure 7 – Économies réalisées dans le cadre des examens des dépenses fédérales

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Principales caractéristiques des examens des dépenses

Au cours des cinq dernières décennies, les examens des dépenses ont été utilisés de manières généralement cohérentes qui signalaient l'importance de la discipline budgétaire. Le langage utilisé dans le cadre de ces examens des dépenses évoque l'importance de « mieux gérer », de gérer d'une « manière plus professionnelle » en « réduisant les lourdeurs administratives » ou en « s'assurant que les dépenses sont consacrées aux priorités les plus importantes ». Autrement dit, on mise sur l'efficience. L'efficacité est moins souvent évoquée.

Lorsque les examens ne visent pas à obtenir des économies immédiates et substantielles, on utilise des mécanismes administratifs simples. Les compressions budgétaires en fonction de pourcentages, le gel des budgets de fonctionnement et le gel des salaires sont autant d'outils dans cet arsenal. Les gels ou les compressions ciblés concernent des domaines de dépenses d'actualité qui ont souvent un lien avec la politique : budgets de voyage, impression et publication ou contrats de services professionnels.

Dans les cas où des organismes centraux imposent les initiatives de réductions, ces réductions aux budgets des ministères et des organismes financés à partir de crédits sont appliquées dans le cadre du processus de préparation des prévisions budgétaires. Les organismes distincts sont fortement encouragés à respecter l'esprit des examens et à réduire leurs dépenses en conséquence. Pour les réductions de moindre ampleur ou les gels budgétaires, les ministères ne formulent généralement pas de propositions précises pour justifier leurs plans de compressions. Les décisions sont simplement laissées à la discrétion des gestionnaires à l'interne. Les détails entourant les résultats et les effets sont généralement inconnus en dehors des organisations, sauf lorsqu'ils font surface dans le discours public ou lorsqu'ils font l'objet de décisions publiques, généralement par le fruit du hasard ou lorsqu'il est question de domaines d'intérêt ciblés. Les examens stratégiques de 2007 et 2008 ont constitué des exceptions, car ils ont permis de réaliser de petites économies, tout en fournissant des informations détaillées concernant les effets sur les programmes.

Les initiatives de réduction de grande ampleur impliquent un plus grand nombre de rouages de la machine administrative. Il arrive souvent qu'elles soient dirigées par le Secrétariat du Conseil du Trésor et qu'elles s'appuient sur une structure de comités du Cabinet spécialement désignés pour examiner et approuver des recommandations précises. Les plus vastes de ces initiatives peuvent impliquer des consultations publiques et faire appel à la participation du secteur privé pour générer des idées et des propositions, en particulier lorsque des sociétés d'État sont visées. Des experts privés et des universitaires sont souvent appelés à formuler des conseils et, dans certains cas, à fournir un soutien administratif direct à des organismes centraux ou à certains organismes gouvernementaux. Au cours des dernières décennies, les prestataires de services professionnels n'ont apporté qu'une valeur limitée à l'examen des propositions d'économies. Des décisions détaillées ont parfois été rendues publiques, assorties de listes de programmes visés par des réductions ou par une décision d'élimination.

Les décisions phares découlant des examens des dépenses, c'est-à-dire celles qui ont des ramifications politiques majeures, sont annoncées en bonne place dans les budgets ou les exposés économiques et financiers. Lorsque des objectifs financiers sont intégrés au discours politique public, on assure souvent une comptabilité de suivi ou le décompte des économies.

Lorsque les examens sont des éléments essentiels d'efforts de réduction d'urgence du déficit, les résultats dépassent généralement les objectifs de réduction fixés. Dans certains cas, on procède à des coupes profondes dans des domaines où aucun objectif explicite n'a été fixé. Les résultats des trois plus grands examens des dernières décennies ont tous dépassé les attentes initiales, qu'il s'agisse de l'examen du Groupe de travail Nielsen de 1985, de l'Examen des programmes de 1994, ou de l'Examen stratégique et fonctionnel (ESF) de 2012. Dans le cas de l'Examen des programmes et de l'ESF de 2012, le soutien politique était élevé en raison de crises concomitantes ou récentes (budgétaire dans un cas, économique et financière dans l'autre). Les deux examens ont également bénéficié d'informations de base générées dans le cadre d'études approfondies récentes qui étaient facilement accessibles. Ces facteurs ont permis un examen rapide et relativement éclairé des dépenses de l'ensemble du gouvernement, la plupart du temps dans l'année qui a suivi le début des travaux. Les rapports du Groupe de travail Nielsen ont débouché sur d'importantes propositions d'économies, mais le temps nécessaire pour parvenir à ces rapports et propositions a été plus long et a mobilisé une plus grande proportion de la capacité du gouvernement par rapport à l'Examen des programmes et à l'ESF de 2012.

Plusieurs examens des dépenses réalisés au cours des cinq dernières décennies ont également permis d'examiner ou d'accompagner des rajustements au niveau des cadres de la fonction publique. Le principe organisateur semble consister à déterminer si le nombre de cadres est disproportionnés par rapport au nombre d'employés. Les restrictions salariales ont été étendues aux cadres, puisqu'il n'existe pas d'unité de négociation pour les cadres, ceux-ci n'étant pas représentés.

L'examen des dépenses ne résout pas à lui seul les mauvaises situations budgétaires. Lorsque l'objectif consiste à réaliser des économies budgétaires, ces examens s'accompagnent toujours de mesures fiscales (imposition) et de modifications à l'appareil gouvernemental. Dans les autres cas, les examens tendent à dégager une marge de manœuvre financière pour de nouvelles dépenses, en transférant essentiellement des ressources de priorités inférieures à des priorités supérieures. Dans de nombreuses situations, les examens des dépenses complètent un ensemble d'autres leviers de réduction des dépenses, dont nous énumérons certains ci-dessous.

• Salaires : gel des augmentations ou des niveaux de rémunération, limitation de la croissance des salaires ou suppression d'emplois.
• Avantages sociaux : modifications aux conditions d'admissibilité aux régimes de pension, restrictions entourant l'accumulation maximale d'années de service (par exemple, indemnités de départ), modifications aux régimes de soins de santé ou de soins dentaires.
• Protection contre l'inflation : suppression ou réduction des augmentations automatiques des budgets destinées à compenser l'érosion du pouvoir d'achat.
• Principaux transferts : réduction ou gel de la croissance des principaux transferts aux personnes ou aux provinces et territoires.

Tout comme les mesures fiscales, les modifications apportées aux salaires et aux avantages sociaux ont tendance à toucher une large base et peuvent générer une marge de manœuvre budgétaire disproportionnée par rapport aux réductions appliquées à des programmes ciblés. Toutefois, la tendance est à la réduction de très grands programmes pour réaliser des économies. Les dépenses liées à la défense nationale et à l'aide internationale ont été réduites à plusieurs reprises au cours de la période visée par le présent document. Ce résultat a été obtenu par la réduction des dépenses ou le gel de leur croissance, ou par des réductions directes. Les réductions appliquées à de grands programmes ne correspondent pas toujours à un changement de politique. Elles semblent plutôt être fonction de la taille des programmes par rapport au budget global. Un gouvernement ne peut pas garantir l'obtention de grandes économies généralisées sans appliquer des réductions dans ses plus grands programmes. De légères réductions dans les grands programmes peuvent donner lieu à des économies importantes en chiffres absolus, ce qui les rend plus facilement identifiables en tant qu'éléments autonomes des économies de programmes.

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Questions pour aider à leur conception

En général, les examens des dépenses suivent une « recette » et s'appuient sur des techniques familières. Néanmoins, les questions les plus importantes à poser avant de lancer un nouvel examen sont peut-être plus fondamentales :

1. Quel est l'objectif? Économies budgétaires? Discipline fiscale? Les deux? Aucune des deux?
2. La « recette » de l'examen correspond-elle à cet objectif? Faut-il aller au-delà de ce qui se fait habituellement?
   • Par exemple, la base de l'examen nous prépare‑t‑elle à la réussite? Au cours des deux dernières décennies, les bases d'examen se sont concentrées sur les charges de programme directes (CPD), ce qui a permis des économies de 12 % au pic de l'ESF. Pourtant, le montant des CPD à ce moment-là était de 109 milliards de dollars, alors que les dépenses totales de programmes s'élevaient à 253 milliards de dollars. L'économie d'une fraction d'une petite partie des dépenses totales nous permettra‑t‑elle, de manière réaliste, d'atteindre un objectif budgétaire important?
3. Sachant ce qui serait nécessaire pour atteindre l'objectif, disposons-nous du soutien politique nécessaire?
4. Disposons-nous des bonnes informations et perspectives pour atteindre les objectifs?
   • Les examens les plus approfondis réalisés au cours des cinq dernières décennies ont bénéficié de sources d'informations détaillées facilement accessibles concernant les activités du gouvernement. Les rapports du Groupe de travail Nielsen ont informé l'Examen des programmes, tandis que les examens stratégiques ont informé l'ESF. Le système disposait d'informations et d'expériences internes récentes pour soutenir ses efforts.
   • Des experts externes peuvent-ils apporter de nouvelles perspectives et idées utiles? Les efforts pour régler des problèmes épineux bénéficient d'une réflexion diversifiée générée par différents canaux.

Au-delà de la perspective interne, il convient de se poser des questions plus générales :

5. La nature du monde, du pays, de la fonction publique, de l'économie ou du contrat social a‑t‑elle changé d'une manière porteuse de nouvelles occasions ou de nouvelles contraintes?
   • Des éléments perturbateurs comme l'intelligence artificielle vont-ils accroître la productivité des fonctionnaires et mener à l'automatisation de services ou d'activités? D'autres éléments perturbateurs sont-ils apparus que le gouvernement n'a pas pris en compte ou dont il n'a pas tiré parti?
   • Avons-nous envisagé des idées révolutionnaires dont le rapport rendement/risque est élevé par rapport à l'investissement?
   • Des barrières pourtant amovibles nous empêchent-elles d'améliorer l'exécution des programmes? Les comprenons-nous suffisamment pour les abolir? La loi nous y autorise-t-elle? Utilisons-nous nos pouvoirs correctement pour atteindre cet objectif?
6. Les travaux et les conclusions de l'examen permettront-ils à d'autres d'en tirer des leçons utiles?
   • Les données d'examen sont-elles arrimées aux structures de gestion financière et de reddition de comptes du gouvernement?
   • Les propositions sont-elles suffisamment détaillées pour satisfaire aux exigences en matière de reddition de comptes?

Les réponses à ces questions peuvent aider à déterminer le niveau d'effort et d'attention à consacrer à la planification d'une réduction des dépenses pour obtenir l'effet désiré.

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L'ère post Glassco (1970-1985)

Au Canada, […] les contrôles financiers et les systèmes de comptabilité sont enchevêtrés et assujettis à de multiples vérifications, contre-vérifications et doubles emplois; en outre, trop souvent la fidélité aveugle aux règlements l'emporte sur l'efficacité et la diligence. Ce lourd système, qui n'a pour ainsi dire pas varié depuis trente ans, est pour bien des gens le prix qu'il faut payer en régime démocratique pour s'assurer que les fonctionnaires rendent bien compte de leur gestion. En fait, le système actuel, par son développement excessif, n'arrive même pas à atteindre cet objectif. La délégation insuffisante de pouvoirs, la responsabilité partagée, et les vérifications répétées font qu'il est presque impossible de déterminer la responsabilité de l'erreur ou de l'inefficacité et d'en rendre le fonctionnaire comptable.

Commission royale d'enquête sur l'organisation du gouvernement (Rapport Glassco), 1962^{Notes en fin d'ouvrage iii}

Contexte

Il y a cinquante ans, le Canada contemporain venait de franchir son premier siècle d'existence. Les Canadiens se convertissaient massivement au système métrique. Vancouver accueillait une nouvelle équipe de hockey, les Canucks. La tour du CN allait bientôt s'élever au-dessus de l'horizon du lac Ontario. Malgré l'apogée de l'Expo 67 à Montréal, le pays s'apprêtait à vivre une décennie de crises sans précédent, notamment l'effondrement des prix du pétrole, la crise d'Octobre et l'invocation de la Loi sur les mesures de guerre par le premier ministre de l'époque, Pierre Trudeau. Le monde était en pleine Guerre froide.

Dans tous les coins du pays, et à Ottawa en particulier, des vents économiques contraires avaient commencé à se former, et notre jeune nation allait bientôt être confrontée à des défis uniques dans le contexte mondial de l'époque. Le Canada, à l'instar d'autres pays occidentaux, a connu une période de récession accompagnée d'une forte inflation à partir de 1974. En 1975, la croissance réelle du produit national brut (PNB) au Canada était en baisse depuis deux années consécutives et l'inflation était en hausse. L'inflation des prix était supérieure à 10 % et les augmentations salariales inscrites dans les nouvelles conventions collectives avoisinaient les 20 %, tandis que le chômage atteignait 7 %.^{Notes en fin d'ouvrage iv} Le ratio de la dette fédérale par rapport au PIB s'établissait à 18,4 %, soit le niveau le plus bas de l'après-guerre.

Le gouvernement du Canada mettait en place des politiques destinées à stimuler l'économie et à réduire la pression sur les ménages. Ces efforts ont principalement pris la forme de réductions d'impôts pendant quelques années consécutives au cours de la période de 1976 à 1978. Le gouvernement a aussi créé un Programme de lutte contre l'inflation (PLI), lancé à la fin de 1975 et composé de quatre volets.^{Notes en fin d'ouvrage v}

1. Politiques budgétaires et monétaires visant à stimuler la demande et la production totales à un rythme compatible avec une baisse de l'inflation.
2. Politiques de dépenses publiques visant à limiter la croissance des dépenses du gouvernement.
3. Politiques structurelles pour faire face à des problèmes particuliers résultant des prix de l'énergie, des biens de consommation et du logement, de manière à améliorer les relations syndicales-patronales.
4. Politique des prix et des revenus établissant des lignes directrices pour un comportement social responsable.

Le PLI s'est éteint à partir de 1978. Les examens modernes réalisés dans le cadre de ce programme suggèrent que « si l'inflation a certainement été réduite au cours des trois premières années du PLI, les objectifs implicites pour les trois années du programme n'ont pas été atteints. Plus important encore, au lieu de se stabiliser ou de diminuer encore après la fin du volet de contrôle des prix du PLI, l'inflation est remontée à des niveaux supérieurs à 10 % au cours des trois années qui ont suivi 1978.[traduction] »^{Notes en fin d'ouvrage vi}

Entre-temps, les déficits ont atteint 5,3 % du PIB en 1978‑1979 et le ratio de la dette par rapport au PIB a grimpé à 26,7 %. L'accroissement des déficits et la hausse des taux d'intérêt ont contribué à la création d'un cercle vicieux d'emprunts pour financer les déficits de fonctionnement structurels.^{Notes en fin d'ouvrage vii} Les années consécutives de forte croissance des dépenses (par exemple 28 % en 1974‑1975, puis 18 % en 1975‑1976) n'ont pas calmé la situation.

En 1982, l'économie canadienne est entrée dans sa deuxième récession en trois ans. L'inflation était supérieure à 12 % et le chômage atteignait le niveau record de l'après-guerre, soit 8,6 %. L'augmentation des frais de la dette publique, qui résultait davantage de la hausse des taux d'intérêt que de l'augmentation des dépenses, creusait le déficit. La pression s'est encore accentuée en faveur de plus vastes initiatives de stimulation et d'une augmentation des dépenses.^{Notes en fin d'ouvrage xiv}

Le déficit budgétaire a doublé pour atteindre 32,4 milliards de dollars et s'est élevé à 7,9 % du PIB, tandis que le ratio de la dette par rapport au PIB a augmenté pour atteindre 38,2 %.^{Notes en fin d'ouvrage xv} En réponse à la situation budgétaire, les efforts de restriction des dépenses ont cherché à ralentir la croissance des dépenses publiques à l'aide de mesures générales de portée relativement limitée. L'objectif était de limiter les dépenses tout en permettant aux mesures de relance économique de porter leurs fruits.

Base de l'examen

Le budget 1985 indique que les réductions ont été calculées sur la base du Budget principal des dépenses. Les dépenses budgétaires associées à l'exercice 1986‑1987 se sont élevées à 116,6 milliards de dollars.

Portée

Les documents budgétaires sont ceux qui offrent le meilleur aperçu de la portée des examens effectués au cours de cette période. L'approche adoptée pour les efforts de réduction de chaque exercice donne une idée de la portée probable : budgets de fonctionnement, salaires du secteur public et augmentation des recettes. On ne sait pas exactement quels programmes ont été exclus de la portée des examens, mais il est probable que des exclusions familières aient joué, comme les principaux transferts aux provinces, aux territoires et aux personnes, ainsi que le financement de l'expansion régionale.

Méthode

Le Groupe de travail Nielsen s'est généralement appuyé sur des consultations publiques et sur des consultations à l'interne pour la préparation de ses recommandations d'options pour les réductions portant sur des portefeuilles précis. Des documents de consultation ont été élaborés sur divers aspects des changements, comme la participation du secteur privé au financement des exportations ou l'évolution des programmes de formation. Dans certains cas, les consultations ont mené à la formulation de propositions destinées au secteur privé, qui les a adoptées.

Les gels des budgets de fonctionnement et les gels des salaires suggèrent que des mécanismes similaires à ceux d'aujourd'hui se sont mis en branle, et certains éléments tendent même à le prouver. Des méthodes centralisées auraient représenté l'approche la plus directe pour geler les budgets de fonctionnement, le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) calculant et fixant les plafonds pour les budgets de fonctionnement.

Les gels des salaires auraient également des effets propres à chaque ministère, principalement sous la forme de roulement du personnel et d'attrition. Contrairement à la limitation de la croissance des salaires de l'Examen stratégique et fonctionnel de 2012, ces gels de salaires ont imposé une croissance zéro pendant une période d'inflation élevée, ce qui équivaut à une réduction significative des salaires réels. En ce qui concerne la vente de sociétés d'État ou d'autres entreprises, le Groupe de travail a adopté une approche fondée sur des principes.^{Notes en fin d'ouvrage xx}

De nombreux efforts entrepris pour orienter le travail du Groupe de travail Nielsen ont été soutenus par des tables de consultation et des groupes de travail ministériels associés. Les discussions sur les privatisations, par exemple, ont été menées par un groupe de travail ministériel dirigé par le président du Conseil du Trésor et soutenu par une équipe spécialisée du SCT.^{Notes en fin d'ouvrage xxi}

Résultats

Économies budgétaires

Les premiers efforts déployés dans les années 1980 pour réduire les dépenses ou augmenter les recettes ont ralenti la croissance de la dette publique, mais pas de manière significative. Des efforts ultérieurs ont permis d'augmenter les recettes et de reconnaître que les réductions des dépenses ne pouvaient à elles seules combler les déficits considérables. Cela a mené à un examen productif du portefeuille de sociétés d'État.^{Notes en fin d'ouvrage xxii}

Le Groupe de travail Nielsen a ciblé des économies budgétaires considérables dans l'administration à l'échelle du gouvernement. Ces cibles ont été annoncées dans le budget de 1985 et dans l'Exposé économique et financier de novembre 1984. Les éléments les plus importants étaient l'imposition de limites aux mécanismes d'indexation que les ministères utilisaient pour compenser l'inflation, ainsi que des réductions d'effectifs. La limitation des mécanismes d'indexation semble avoir supprimé environ 1,5 % à 2 % de la croissance structurelle du financement de base des ministères.

Des économies de programme encore plus importantes ont été annoncées. Elles ont eu pour effet de réduire les subventions et les aides directes dans un large éventail de domaines d'intervention du gouvernement. Ces changements ont été décrits comme un meilleur arrimage avec les marchés destinés à positionner le Canada pour une croissance économique plus forte.

Changements à l'appareil gouvernemental

Diverses mesures ont été prises, notamment la privatisation des sociétés d'État, comme indiqué dans le budget de 1985. Consultez la section « Appareil gouvernemental » de l'aperçu des travaux du Groupe de travail Nielsen.

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Groupe de travail Nielsen sur l'Examen des programmes (1984-1986)

Nous n'allons pas nous laisser embobiner par une bande de fonctionnaires égocentriques et écervelés, habiles à manipuler les ministres comme des marionnettes. Nous allons leur donner à chacun un budget et des ordres à respecter, une chose qu'ils n'ont jamais même imaginée et qu'ils n'ont encore jamais faite. Et s'ils n'y parviennent pas, ils recevront leur lettre de licenciement et une paire d'espadrilles.

Brian Mulroney, candidat à la direction du Parti progressiste-conservateur en 1983, avant de devenir premier ministre en 1984

Contexte

Le Groupe de travail ministériel sur l'Examen des programmes (le Groupe de travail Nielsen), dirigé par le vice-premier ministre Erik Nielsen, a été créé en 1984 par le premier ministre nouvellement élu Brian Mulroney, à une époque où la dette et le déficit du Canada étaient déjà considérables. Comme l'a noté l'ancienne greffière du Conseil privé, Jocelyne Bourgon : « Le déficit budgétaire du gouvernement a atteint 8,3 % du PIB en 1984‑1985. Avec l'expansion rapide des dépenses de programmes et l'accroissement de la part des recettes consacrée au paiement des frais de la dette publique, cette dernière a augmenté en moyenne de 25 % par année entre 1980‑1981 et 1984‑1985, au point d'atteindre 43,2 % du PIB en 1984‑1985.[traduction] »^{Notes en fin d'ouvrage xxv}

À la suite de la création officielle du Groupe de travail en septembre, le vice-premier ministre Erik Nielsen a entamé un ambitieux programme d'examens approfondis qui s'est étalé sur près de deux ans. L'effort a été prodigieux et a produit de nombreux volumes de recommandations, dans tous les secteurs.

Parallèlement à la Mise à jour économique et financière, le ministre des Finances a présenté le document Une nouvelle direction pour le Canada : un programme de renouveau économique, et a affirmé : « Ce document expose les fins que doit poursuivre notre nation. »^{Notes en fin d'ouvrage xxvi} Ce document proposait une vue d'ensemble utile des grands défis et des principales occasions à saisir dans chacun des principaux domaines examinés et il laissait entrevoir les champs d'enquête dans le viseur des discussions aux hauts niveaux de l'appareil. Il donnait également une idée de l'ampleur des recommandations futures.

La Mise à jour économique présentée en même temps prévoyait que l'Examen des programmes permettrait de mettre en œuvre des mesures de réduction des dépenses et de recouvrement des recettes d'une valeur de 4,2 milliards de dollars au cours des douze mois suivants. Sur ce montant, 700 millions de dollars étaient attribués à « une compression des frais généraux et de mesures de restrictions générales. »^{Notes en fin d'ouvrage xxvii}

Dans la section portant sur la mise en œuvre de la stratégie, on déclarait que les futures décisions sur les dépenses seraient prises dans un souci d'équité et d'ouverture, « tout en maintenant le système de sécurité sociale », et on affirmait qu'« [i]l n'existe aucun programme secret de réduction des dépenses »,^{Notes en fin d'ouvrage xxviii} signalant que les conclusions du Groupe de travail seraient rendues publiques et soumises à un débat approfondi afin de bâtir un consensus national.

Cependant, l'évaluation critique de ces conclusions par le public n'a jamais eu lieu. Bien que plusieurs volumes aient été produits et rendus publics par le Groupe de travail, les délibérations internes du Cabinet n'ont pas été rendues publiques. Des témoignages anecdotiques suggèrent que les décisions prises en coulisses ne répondaient généralement pas aux recommandations, mais plutôt aux objectifs politiques priorisés par les ministres.^{Notes en fin d'ouvrage xxix} Lorsque des discussions ont eu lieu au cours de l'année 1985 (notamment lors d'une conférence des premiers ministres en février, puis lors d'une conférence économique nationale en mars), on n'a pas trouvé de solutions ou de consensus, même si tous s'accordaient sur le problème de l'aggravation de la conjoncture économique.^{Notes en fin d'ouvrage xxx}

Le 11 mars 1986, le Groupe de travail Nielsen a publié ses rapports finaux, qui appelaient à des réductions substantielles des subventions, à des réductions des dépenses, à des changements à l'appareil gouvernemental et à des privatisations représentant une valeur de 7 à 8 milliards de dollars.

Au cours de cette période, le vice-premier ministre Nielsen, considéré comme un confident très proche du premier ministre Mulroney, s'est embourbé dans des scandales politiques, aggravés par son extrême méfiance à l'égard des médias et son refus persistant de répondre aux questions. En 1986, Nielsen a été contraint de démissionner de son poste de ministre et, en 1987, il a complètement quitté la politique. Il a publié, en 1989, une autobiographie intitulée The House Is Not a Home.^{Notes en fin d'ouvrage xxxi}

Base de l'examen

Toutes les dépenses publiques, y compris le Programme d'assurance-chômage.

Portée

Dans le cadre de l'Examen des programmes réalisé par le Groupe de travail Nielsen, tous les programmes étaient considérés comme faisant partie de la portée des travaux afin « […] d'éliminer les activités inutiles, de supprimer les chevauchements et d'accroître l'efficacité des activités de l'État afin d'améliorer le service au public ». Cependant, les documents budgétaires publiés à l'époque indiquaient que le filet de sécurité sociale ne subirait pas de coupes défavorables.

Selon le document Une nouvelle direction pour le Canada : un programme de renouveau économique de 1984, l'objectif de l'examen consistait à :^{Notes en fin d'ouvrage xxxii}

1. résorber le déficit;
2. éliminer les obstacles à la croissance du secteur privé;
3. favoriser une expansion des investissements, de la R et D et des exportations, en accordant une importance particulière à la petite et moyenne entreprise.

Pour ce faire, la portée des travaux du Groupe de travail Nielsen comprenait « les quatre piliers de la croissance du secteur privé » :

1. la R et D, l'innovation et la diffusion de la technologie;
2. les marchés extérieurs et le financement des exportations;
3. les investissements du secteur privé;
4. le marché du travail et les ressources humaines.

Par ailleurs, une attention particulière a été accordée aux efforts visant à trouver la meilleure façon de s'adapter aux changements économiques et technologiques, ainsi qu'à l'analyse des dimensions régionales de la croissance et de la compétitivité. L'examen devait également porter sur le rôle direct du gouvernement dans l'économie en ce qui concerne la réglementation et l'intervention, et se concentrer spécifiquement sur la politique énergétique en tant que domaine prêt à faire l'objet d'un examen approfondi.

Le document de présentation du programme, Une nouvelle direction pour le Canada : Un programme de renouveau économique, publié en 1984 prenait la forme d'un document de discussion utile qui exposait les principales considérations dans chacun des domaines de politiques examinés.

Méthode

Les groupes d'étude avaient pour mandat d'inventorier les programmes gouvernementaux et de s'arrêter en particulier à ceux qui faisaient double emploi, qui donnaient lieu à du gaspillage ou qui comportaient des lacunes. Nous espérons que les propositions présentées par les groupes d'étude au Groupe de travail vont permettre l'établissement d'un régime qui, premièrement, soit plus simple à comprendre et plus accessible aux Canadiens et, deuxièmement, contribue davantage à la réalisation des objectifs économiques et sociaux du pays.

Introduction au processus d'examen des programmes, Groupe de travail chargé de l'examen des programmes, 1986

Qualifié d'« examen le plus complet et le plus détaillé des programmes gouvernementaux jamais réalisé par un gouvernement canadien [traduction] » dans le budget de 1985^{Notes en fin d'ouvrage xxxiii}, l'exercice a été mené principalement par Erik Nielsen (président), avec le soutien de Michael Wilson, ministre des Finances, Robert de Cotret, président du Conseil du Trésor, et John Crosbie, ministre de la Justice. Il existait également un Comité consultatif du secteur privé présidé par Phillip Aspinal, de l'Institut Canadien des Comptables Agréés.^{Notes en fin d'ouvrage xxxiv}

Le Groupe de travail Nielsen comptait 19 ou 20 équipes d'étude organisées en fonction des secteurs de programmes. Chaque équipe comptait entre 6 et 20 personnes des secteurs public et privé. Des fonctionnaires ont été détachés auprès du Groupe de travail en fonction des besoins. Les participants du secteur privé n'étaient pas rémunérés. Les secteurs de programmes ont été examinés de manière séquentielle. À tout moment, jusqu'à cinq équipes étaient en fonction. Chaque équipe d'étude a mis entre trois et quatre mois pour rédiger son rapport. Les équipes ont fait rapport au Comité consultatif du secteur privé et au Comité des ministres au fur et à mesure de l'achèvement des examens.

Les équipes d'étude avaient un certain degré d'autonomie. Chaque équipe cherchait à répondre à des questions communes, mais les équipes ne se sont pas limitées aux méthodes utilisées dans les exercices d'évaluation antérieurs ni à des questions qui auraient simplement confirmé les résultats d'évaluations existants. Les équipes cherchaient à répondre à des questions comme :

• Pourquoi ce programme est-il nécessaire?
• Qui en bénéficie?
• Pourquoi le gouvernement doit-il fournir le bien ou le service?
• Le programme fait-il double emploi avec une autre activité ou un autre instrument du gouvernement, comme une dépense fiscale ou un règlement?

Les recherches montrent que les équipes d'étude du Groupe de travail Nielsen ont souvent trouvé des raisons de critiquer les données d'évaluations existantes mises à leur disposition. L'une des raisons pourrait être la nature de haut niveau de ces champs d'enquête, ainsi que le fait que de nombreuses évaluations existantes au sein des ministères n'étaient pas récentes et avaient été préparées pour répondre à des questions totalement différentes, dans des contextes politiques tout aussi différents.

Lorsque les équipes d'étude du Groupe de travail Nielson soulevaient que les évaluations existantes n'apportaient pas de réponses aux questions posées, il arrivait souvent qu'on omette de mentionner, dans la couverture médiatique de l'époque, que ces évaluations n'avaient pas été conçues pour répondre aux questions à l'étude.^{Notes en fin d'ouvrage xxxv} En outre, les évaluations utilisées dans le cadre de l'examen du Groupe de travail Nielson n'étaient pas soumises à l'approbation du contrôleur général ou de son bureau, qui avait été créé en 1978 en tant qu'entité distincte relevant du Conseil du Trésor et responsable de l'évaluation des programmes.^{Notes en fin d'ouvrage xxxvi}

Les options de désinvestissements ont été examinées et soutenues par le Groupe de travail sur la privatisation, dirigé par un haut fonctionnaire du Secrétariat du Conseil du Trésor. Ce groupe de travail a élaboré un plan d'action pour la privatisation en tenant compte de six principes pour la préparation des options.^{Notes en fin d'ouvrage xxxvii}

Processus

Le Groupe de travail Nielsen comptait 19 ou 20 équipes d'étude organisées en fonction des secteurs de programmes. Chaque équipe comptait entre 6 et 20 personnes des secteurs public et privé. Des fonctionnaires ont été détachés auprès du Groupe de travail en fonction des besoins. Les participants du secteur privé n'étaient pas rémunérés. Les secteurs de programmes ont été examinés de manière séquentielle. À tout moment, jusqu'à cinq équipes étaient en fonction. Chaque équipe d'étude a mis entre trois et quatre mois pour rédiger son rapport. Les équipes ont fait rapport au Comité consultatif du secteur privé et au Comité des ministres au fur et à mesure de l'achèvement des examens.

Résultats

Économies budgétaires

Alors que l'ensemble des recommandations du Groupe de travail Nielsen ciblaient des économies potentielles de l'ordre de 7 à 8 milliards de dollars, les dépenses de programmes discrétionnaires n'ont diminué que de 530 millions de dollars en 1986‑1987. Il s'agissait néanmoins de la première baisse absolue des dépenses de programmes totales en deux décennies.^{Notes en fin d'ouvrage xxxviii}

Effectifs

• On a visé des réductions significatives des effectifs par l'entremise d'une réduction des budgets salariaux. Le budget de 1985 prévoyait expressément une réduction de 2 % à partir de 1986‑1987, puis de 1 % par an jusqu'en 1990‑1991. On prévoyait de réduire les effectifs de 15 000 équivalents temps plein (ETP) au cours de cette période.

Changements à l'appareil gouvernemental

• Bien que le Canada ait annoncé son intention d'examiner ses options de désinvestissements dans l'Exposé économique de novembre 1984, le budget de 1985 prévoyait la vente de plusieurs sociétés d'État avant la fin de l'année : Société des transports du Nord Limitée, Téléglobe Canada, Arsenaux canadiens Limitée et la participation fédérale dans la Corporation de développement du Canada.^{Note de bas de page 1}
• D'autres sociétés et entités qui ne servaient plus la politique publique ont été liquidées par des moyens législatifs ou par d'autres moyens : Société canadienne des paris sportifs, Loto Canada Inc. et Canagrex.
• D'autres organisations inactives ont été liquidées par la voie législative : Uranium Canada Limitée, Les Associés Mingan Ltée, Sociétà San Sebastiano, CN (West Indies) Stemships Ltd. et St. Anthony Fisheries Ltd.

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L'ère post Nielsen (1986-1993)

Nous avons au Canada un problème grave : une dette publique importante et croissante. Pendant le temps que durera la présentation de mon budget, cette dette augmentera de $3 millions. À la même heure demain, la dette aura augmenté de $80 millions. Dans deux semaines, elle se sera accrue de plus de $1 milliard.

Michael Wilson, ministre des Finances, Le discours du budget, 1989^{Notes en fin d'ouvrage xl}

Contexte

Après les rapports du Groupe de travail Nielsen, la nécessité de limiter les dépenses a continué de s'intensifier. Entre 1985 et 1987, des réductions générales et des initiatives de gestion ont été lancées presque chaque année. Elles étaient parfois accompagnées de hausses d'impôts pour augmenter les recettes. Ces mesures avaient commencé à stabiliser les déficits fédéraux, mais la conjoncture économique est demeurée passablement défavorable à la fin de la décennie et elle était sur le point de s'aggraver considérablement.

Ainsi, en 1986, alors même que les équipes d'étude du Groupe de travail Nielsen terminaient leurs rapports, le gouvernement a annoncé d'importantes réductions des dépenses et des coupes générales, dans le cadre de son programme économique, avec l'objectif ambitieux de rétablir « l'équilibre de nos finances d'ici la fin de la décennie ».^{Notes en fin d'ouvrage xli} Il n'allait pas atteindre cet objectif.

En 1990, l'inflation persistante des années 1970 et 1980 avait porté l'indice des prix à la consommation à un niveau près de quatre fois supérieur à celui de 1970.^{Notes en fin d'ouvrage xlii} En février 1990, le Plan de contrôle des dépenses a été présenté dans le budget fédéral^{Notes en fin d'ouvrage xliii} avec l'objectif de réduire le déficit de moitié à l'horizon 1993‑1994 sans augmenter les impôts. Le plan excluait « des programmes de soutien du revenu des personnes âgées, des familles et des anciens combattants, de l'assurance-chômage, ainsi que du programme de péréquation et des versements du Régime d'assistance publique du Canada aux provinces à revenus plus faibles ».^{Notes en fin d'ouvrage xliv}

L'aggravation de la crise mondiale et la hausse des taux d'intérêt ont poussé les objectifs budgétaires encore plus loin, et des institutions multilatérales comme le Fonds monétaire international (FMI) et l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), ainsi que les milieux d'affaires canadiens, ont multiplié les appels à l'action. Au début des années 1990, les sondages d'opinion montraient que les Canadiens étaient très préoccupés par le déficit et l'économie^{Notes en fin d'ouvrage xlv} et que la confiance envers le premier ministre et envers sa capacité à redresser l'économie était très faible.^{Notes en fin d'ouvrage xlvi}

Dans le budget de 1991, le Plan de contrôle des dépenses a été prolongé jusqu'en 1994‑1995.^{Notes en fin d'ouvrage xlvii} Ce budget exprimait également l'intention du gouvernement de légiférer sur les dépenses, par l'entremise de la Loi limitant les dépenses publiques adoptée en 1992. À l'époque, la Loi imposait des limites obligatoires à quelque 85 % des dépenses de programmes. Toute dépense dépassant ces limites devait être compensée.^{Notes en fin d'ouvrage xlviii} Les limites de dépenses ont encore été resserrées dans le budget de 1992 pour tenir compte du financement intégral des pensions et de la restructuration du régime d'allocations familiales.^{Notes en fin d'ouvrage xlix}

Le Plan de contrôle des dépenses reposait également sur la Loi sur le compte de service et de réduction de la dette de 1992. Cette loi a créé le compte de service et de réduction de la dette. On y a aussi enchâssé la règle selon laquelle tous les revenus nets de la TPS, les produits des privatisations et les dons seraient entièrement utilisés pour payer les intérêts de la dette nationale et, à terme, la dette elle-même.^{Notes en fin d'ouvrage l} La Loi a été abrogée en 2003.

Lorsque la récession s'est installée en 1991‑1992, le gouvernement a continué à éprouver de la difficulté à juguler l'augmentation de son déficit budgétaire en dépit des restrictions budgétaires, notamment en réduisant les budgets de fonctionnement des ministères et en gelant les salaires de la fonction publique en réaction aux pressions inflationnistes exercées sur les salaires.^{Notes en fin d'ouvrage li} Les négociations avec le principal syndicat, l'Alliance de la Fonction publique du Canada (AFPC), ont été rompues en 1991, et le syndicat a appelé à une grève nationale, la plus grande grève nationale d'un seul syndicat. La grève a été interrompue par une loi de retour au travail.

Le déficit budgétaire a continué de se creuser au début des années 1990, au point d'atteindre 5,6 % du PIB en 1992‑1993. À la fin de 1993, le ratio de la dette par rapport au PIB du Canada atteignait 64 %. Le service de la dette fédérale absorbait alors environ 35 % des recettes du gouvernement du Canada, comparativement à 11 % en 1974‑1975.

Entre 1984 et 1993, le gouvernement a procédé à vingt-deux coupes budgétaires, en grande partie en réponse à l'évolution des perspectives budgétaires.^{Notes en fin d'ouvrage lii} Le premier ministre Mulroney a démissionné en février 1993 avec le taux d'approbation le plus bas depuis le début des sondages dans les années 1940.^{Notes en fin d'ouvrage liii} Lors des élections de l'automne 1993, le Parti progressiste-conservateur est passé de 156 à 2 sièges et a perdu son statut de parti officiel. Les libéraux ont remporté une victoire électorale décisive sous la direction du premier ministre Jean Chrétien, en gagnant 177 circonscriptions. Il s'agissait là de l'une des plus fortes majorités de l'histoire des élections fédérales.

Base de l'examen

Toutes les dépenses publiques, y compris l'assurance-chômage, à différents moments.

Les programmes couverts par le Plan de contrôle des dépenses ne représentaient que 40 % des dépenses. Le budget de 1991 prévoyait que les programmes exemptés augmenteraient de 3,9 % en moyenne au cours de la période visée par le budget.

Portée

Les examens qui ont suivi ceux du Groupe de travail Nielsen étaient souvent réalisés sur une base ponctuelle en réaction à des variations économiques d'une année à l'autre.

Bien que certains secteurs ou portefeuilles puissent être exemptés de l'examen des dépenses, comme l'ensemble des filets de sécurité sociale qui sont restés largement intacts jusqu'au milieu des années 1980, les restrictions ont été appliquées de manière incohérente dans ces diverses activités de dépenses, et il n'y a eu que très peu de débats publics sur la prise de décisions, voire aucun. Les décisions en matière de dépenses prises une année étaient parfois entièrement annulées, comme ce fut le cas pour les enveloppes de défense et d'aide internationale tout au long de la période.

Méthode

Processus

Le budget de 1989 mentionne le Comité du Cabinet sur l'examen des dépenses, mais on ne dispose que de très peu d'informations publiques sur le fonctionnement de ce comité.

La description détaillée des réductions figurait généralement dans le Budget principal des dépenses de l'année correspondante, mais on fournissait des résumés dans les documents budgétaires, qui étaient à l'époque composés de l'exposé du budget et des documents budgétaires.

Résultats

Économies budgétaires

Entre 1986‑1987 et 1993‑1994, des économies budgétaires de plus de 75 milliards de dollars (en dollars courants) ont été planifiées ou mises en œuvre. Au début de cette période, certaines économies proposées ont été compensées par une augmentation des dépenses, notamment lorsque des programmes législatifs comme les régimes de stabilisation des revenus agricoles subissaient des pressions. La valeur absolue de ces économies cumulées a dépassé celle des initiatives mises en œuvre dans le cadre de l'Examen des programmes de 1994.

Effectifs

Le budget de 1991 indique que 12 000 ETP ont été abolis entre 1984‑1985 et 1990‑1991, ce qui est inférieur à la réduction de 16 000 ETP prévue dans le budget de 1988. Le budget suivant indiquait qu'on s'attendait à la suppression de 6 000 ETP supplémentaires en raison des limites imposées aux budgets de fonctionnement. Au total, 18 000 ETP ont été supprimés dans les principales activités du gouvernement avant l'Examen des programmes de 1994.

Les différentes séries de réductions ou de gels qui ont été imposées ont entraîné des réaménagements des effectifs, mais leur principal effet sur les effectifs de la fonction publique a probablement été le déclenchement de la grève de l'AFPC de 1991, une première historique^{Notes en fin d'ouvrage lxii}, attribuée en grande partie aux efforts de réduction du déficit qui avaient gelé les budgets salariaux et la croissance des salaires et avaient entraîné des pertes d'emplois.^{Notes en fin d'ouvrage lxiii} Le gouvernement a imposé une loi de retour au travail après quelques semaines.

En 1993, le ministre des Finances de l'époque, Don Mazankowski, a reconnu que les réductions étaient « importantes » et qu'il y aurait une diminution des niveaux de service, « ainsi que la fermeture de certains bureaux et points de service ». Il a également souligné que « le gouvernement fédéral devra employer moins de gens ».

Changements à l'appareil gouvernemental

Privatisations de Télésat et de Nordion International en 1990.

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Examen des programmes (1994-1996)

En toute chose, ce qui importe d'abord, c'est de rétablir la confiance dans les autorités et les institutions gouvernementales. C'est ce que nous devons faire dans le contexte créé par la crise financière qui explique quelques-uns des remèdes amers que l'on trouve dans le budget que nous venons de déposer. C'est dans cette perspective que nous continuerons d'orienter les politiques du gouvernement tout au long de notre mandat.

L'objectif d'un bon gouvernement, ce n'est pas purement et simplement de réaliser des économies. Cet exercice obéit à une vision plus large, qui consiste à repenser et à réaménager le gouvernement face à des forces profondes, tant internes qu'externes, dont, entre autres choses, la réduction des dépenses. Le processus de réforme que nous proposons reposera sur une vision évolutive du rôle du gouvernement fédéral dans la société, de ses relations avec ses vrais partenaires et de la mission dévolue à sa fonction publique dans ce cadre.

Marcel Massé, remarques à la Chambre sur l'Examen des programmes
Débats (Hansard) no 30 - Le 25 février 1994 (35‑1) - Chambre des communes du Canada (noscommunes.ca)

Contexte

Avec le changement de gouvernement à l'automne 1993, à la suite de la victoire électorale écrasante des libéraux dirigés par Jean Chrétien, un nouveau consensus s'est dégagé sur l'urgence de prendre des décisions difficiles pour freiner les dépenses publiques et éliminer le déficit. Mais cela n'a pas nécessairement été immédiat.

À l'époque, l'inflation persistante des années 1970 et 1980 avait poussé l'indice des prix à la consommation à un niveau près de quatre fois supérieur à celui de 1970.^{Notes en fin d'ouvrage lxv} Les frais de la dette ont atteint 35 % des revenus du gouvernement en 1993, comparativement à 11 % en 1974‑1975. Les taux d'intérêt à long terme devaient s'établir en moyenne à 9,7 % en 1995.^{Notes en fin d'ouvrage lxvi}

Dans le budget du ministre des Finances Paul Martin présenté en février 1994, le gouvernement s'engageait à adopter toutes les mesures proposées en 1993 et réaffirmait sa promesse électorale en faveur d'un objectif de déficit de 3 % du PIB en 1996‑1997, mais renvoyait la formulation de propositions précises au budget suivant.^{Notes en fin d'ouvrage lxvii}

Face aux critiques concernant l'inaction du gouvernement et son incapacité à comprendre la gravité du problème, un changement majeur s'est opéré en coulisses, alors même qu'on préparait le terrain en vue de l'examen des programmes.^{Notes en fin d'ouvrage lxviii} En janvier 1995, dans un contexte de hausse des taux d'intérêt, la situation économique du Canada a fait les manchettes à l'international lorsque le Wall Street Journal a écrit que le Canada était devenu « un membre honoraire du tiers monde »^{Notes en fin d'ouvrage lxix} pour sa gestion de l'économie, et plus particulièrement pour le coût du service de sa dette. Cela a constitué un tournant majeur pour le gouvernement canadien : un puissant consensus public et politique s'est bâti au sujet de l'importance de la gestion du déficit.

Quelques mois plus tôt, le 18 octobre 1994, la Mise à jour économique avait été accompagnée d'un document intitulé Un nouveau cadre de la politique économique. Ce document public a servi de base à de vastes consultations auprès d'experts du secteur privé, et des audiences ont été organisées dans l'ensemble du pays afin que le Comité permanent des finances puisse formuler ses propres recommandations au Parlement (ce qui s'est produit le 5 décembre 1994). Le ministre des Finances, Paul Martin, a été qualifié d'« architecte de l'approche la plus ouverte en matière de planification budgétaire que le ministère des Finances ait jamais entreprise  ».[traduction]^{Notes en fin d'ouvrage lxx}

Parallèlement à ces événements, le Secrétariat du Conseil du Trésor a dévoilé un nouveau système de gestion des dépenses (SGD) qui visait à mettre en œuvre une nouvelle approche de la gestion publique axée sur les résultats, ainsi qu'un contrôle strict des coûts. Ce système a formellement éliminé les réserves d'intervention centrales et intégré la prise de décisions sur les dépenses dans le processus budgétaire. Il a exigé des ministères qu'ils produisent des documents sur les perspectives de leurs programmes et de leurs dépenses afin que les comités permanents et le Parlement lui-même participent davantage au processus de budgétisation et d'estimation.^{Notes en fin d'ouvrage lxxi}

Le budget de 1995 a été déposé le 27 février 1995. Il s'agissait du plus vaste ensemble de mesures dans un budget canadien depuis la démobilisation d'après-guerre. Dans le cadre de la promotion de ce budget, le ministre des Finances, Paul Martin, a déclaré, dans une boutade célèbre, que le gouvernement éliminerait le déficit quoi qu'il arrive.^{Notes en fin d'ouvrage lxxii}

L'Examen des programmes a également marqué un tournant pour la fonction publique fédérale. Comme l'a décrit l'ancienne greffière Jocelyne Bourgon :

L'Examen des programmes diffère de tous les exercices précédents par son approche, sa portée, son processus et ses principes directeurs. Il a été conçu pour éliminer le déficit en évaluant l'importance relative des programmes et des services du gouvernement dans le cadre budgétaire global. L'exercice consistait moins à déterminer ce qu'il fallait réduire qu'à déterminer ce qu'il fallait préserver.[traduction]^{Notes en fin d'ouvrage lxxiii}

L'Examen des programmes a eu des conséquences importantes pour la fonction publique, bien au-delà des impacts sur les effectifs, qui a vu la suppression d'environ 50 000 emplois au cours de cette période. C'est au cours de cette phase que le Groupe de travail sur les valeurs et l'éthique dans la fonction publique, sous la direction de John Tait, a élaboré ce qui allait devenir le Code de valeurs et d'éthique dans le cadre d'une démarche de renouvellement.^{Notes en fin d'ouvrage lxxiv}

Un an plus tard, dans son quatrième rapport au premier ministre, l'ancienne greffière Jocelyne Bourgon a parlé d'une « crise tranquille » dans la fonction publique : le recrutement de travailleurs talentueux était au point mort à l'issue d'années de gels budgétaires. De nombreux dirigeants qualifiés étaient partis et la fierté de servir s'était émoussée. La greffière a constaté la nécessité d'un renouvellement, à la fois pour attirer et retenir une nouvelle cohorte de dirigeants dans la fonction publique et pour créer la fonction publique de demain grâce à la modernisation de la prestation de services, au renforcement de la capacité stratégique et à l'amélioration des compétences et de la formation.^{Notes en fin d'ouvrage lxxv} Intitulée à l'origine La Relève, l'initiative a été renommée Le Réseau du Leadership en 1997.^{Notes en fin d'ouvrage lxxvi}

Il convient de noter que la conjoncture économique dans lequel s'inscrivait l'Examen des programmes était excellente au cours de la dernière partie des années 1990. L'économie des États‑Unis était exceptionnellement forte, ce qui favorisait les exportations. La stratégie de stabilisation des prix de la Banque du Canada portait ses fruits : l'inflation canadienne était nettement inférieure à celle des États‑Unis, tout comme les taux d'intérêt à partir de 1996.

Base de l'examen

Le budget de 1995 indique que « [l]'Examen des programmes englobait près de 52 milliards (de dollars) de dépenses, sans compter les principaux programmes prévus aux termes de différentes lois ».

Portée

L'Examen des programmes englobait tous les ministères, tous les organismes relevant d'un ministre et tous les organismes relevant du Parlement par l'intermédiaire d'un ministre, y compris les organismes, les sociétés d'État ou les organismes quasi judiciaires.

L'examen s'est appuyé sur une approche basée sur les portefeuilles. Ainsi, les économies totales devaient provenir d'un portefeuille, mais la composition des contributions n'était pas nécessairement proportionnelle.

Méthode

Le budget de 1995 […] modifie en profondeur les opérations gouvernementales et leur fonctionnement. Il modifiera de façon permanente le fonctionnement de l'administration publique. L'objectif est de repenser le rôle de l'État, de sorte qu'il puisse s'acquitter de ses mandats sociaux et économiques de manière plus efficiente et plus durable. Pour ce faire, des réductions appréciables seront apportées au niveau des dépenses de programmes fédérales — non seulement pour limiter la croissance des dépenses, mais pour réduire considérablement les sommes affectées.

Budget de 1995

L'ancienne greffière Jocelyne Bourgon a écrit de nombreux articles sur l'Examen des programmes. Elle a fait remarquer que le modèle s'appuyait sur la collaboration entre les ministres et les sous-ministres pour arrimer la mise en œuvre des politiques aux choix politiques. Cette approche a également réduit le risque de conflits entre les intérêts des politiques et ceux de la fonction publique. Le modèle a été adapté grâce à une discussion impliquant les organismes centraux ainsi que le cabinet du premier ministre et celui du ministre responsable du renouvellement de la fonction publique.

Des examens des politiques ont été réalisés sur de multiples sujets, notamment les programmes sociaux et les transferts aux particuliers. Les résultats ont été intégrés progressivement dans l'Examen des programmes.

Les ministres et les sous-ministres étaient libres de procéder à leur propre examen et d'élaborer des propositions comme ils le souhaitaient, en tenant compte des différentes conditions et des différents contextes. Aucun objectif n'a été fixé à l'avance. Les objectifs n'ont été établis qu'après l'examen des propositions. Le processus d'examen a veillé à ne pas privilégier les premières soumissions par rapport à celles qui ont été soumises plus tard. Les ministères ont adopté des approches variées, mais tous ont suivi un ensemble commun de principes, ainsi que six tests interreliés, qui sont décrits dans un document que la greffière Bourgon a préparé en 2009 et que nous reproduisons ici.

1. Le programme ou l'activité continue‑t‑il à servir l'intérêt public?
2. Le gouvernement a‑t‑il un rôle légitime et nécessaire à jouer dans ce domaine ou cette activité de programme?
3. Le rôle actuel du gouvernement fédéral est-il approprié ou le programme devrait-il être réorganisé de concert avec les provinces?
4. Quels sont les programmes ou les activités qui devraient ou pourraient être transférés en tout ou en partie au secteur privé ou bénévole?
5. Si le programme ou l'activité se poursuit, comment son efficacité pourrait-elle être améliorée?
6. L'ensemble des programmes et activités qui en résulte est-il abordable au vu des restrictions budgétaires? Si ce n'est pas le cas, quels programmes ou activités devraient être abandonnés?

On a continué d'utiliser ces tests pour la plupart des examens modernes ultérieurs afin d'évaluer les propositions de réaffectations ou de financement de nouvelles initiatives des ministères.

Graphique 1 – Tests de l'examen des programmes

Gouvernance

Trois comités ont examiné les propositions des ministères :

1. Un comité directeur, composé de sous-ministres, faisait office de comité d'évaluation par les pairs. Ce comité de sous-ministres était présidé par la greffière et comprenait des sous-ministres expérimentés provenant du BCP, du ministère des Finances et du SCT, ainsi que de petits et grands ministères. Il était chargé d'exercer une fonction d'examen critique, et ses évaluations étaient communiquées à l'ensemble du Cabinet, et en particulier au ministre et au sous-ministre parrains.
2. Un comité spécial du Cabinet était chargé d'examiner les propositions et de dégager un consensus politique. Les membres de ce comité étaient soigneusement sélectionnés par le premier ministre afin d'assurer le contrôle politique des activités. L'honorable Marcel Massé, président du Conseil privé, ministre des Affaires intergouvernementales et ministre responsable du Renouvellement de la fonction publique, présidait ce comité.
3. Le Cabinet plénier (le premier ministre et ses ministres) tranchait les grandes questions et veillait à l'équilibre général et à la solidarité du Cabinet. Le premier ministre veillait à la discipline et au soutien politique des ministres, du groupe parlementaire et du parti au pouvoir.

Il existait également un petit secrétariat connu sous le nom de Secrétariat de l'Examen des programmes (SEP), qui relevait du sous-secrétaire du Cabinet.

Processus

Après la mise en place initiale du SEP au sein du BCP en mai 1994, les ministères ont disposé d'environ trois mois pour élaborer des propositions. Les plans d'action stratégiques devaient être soumis au SEP avant le 31 août. En juillet, le SEP a publié des lignes directrices visant à établir un format et des données communs pour les plans d'action. L'objectif était de faire en sorte que les décisions soient prêtes à être incluses dans le budget de 1995.

Au cours de l'automne 1994, les ministères ont préparé des plans d'action décrivant leurs priorités et leurs propositions stratégiques. Les ministères ont mis en place des coordinateurs de l'Examen des programmes pour faciliter les discussions horizontales.

Les plans ont été examinés par un comité de ministres chargé d'examiner les activités du gouvernement et d'aider le Cabinet à prendre des décisions éclairées.

La structure des comités et leur transparence ont permis aux ministres de se concentrer sur les fonctions d'examen critique et de recherche de consensus politiques. Par exemple, des retraites ministérielles ont été tenues en parallèle, à partir d'octobre, pour dégager des consensus politiques et intégrer les discussions dans la planification budgétaire. Le comité spécial du cabinet s'est réuni toutes les deux semaines, pendant une journée entière à chaque fois, de la mi-septembre à décembre. En décembre, il s'est réuni deux fois par semaine pour traiter de questions horizontales.

Les recommandations de l'Examen des programmes ont été présentées à l'occasion d'une retraite du Cabinet le 17 janvier 1995 consacrée à l'examen du budget de 1995. Les décisions ont été annoncées dans le budget de 1995 et ont été incluses dans la législation budgétaire.

Le Secrétariat du Conseil du Trésor a joué un rôle majeur dans l'établissement des objectifs de réduction budgétaire, les ministères ont réalisé leurs propres examens et formulé des recommandations de réductions aux organismes centraux, et le Cabinet, ainsi que les hauts fonctionnaires, ont joué un rôle de remise en question des recommandations formulées par les ministères.

Résultats

Les résultats complets de l'Examen des programmes sont bien décrits dans le document intitulé Repenser le rôle de l'État : Améliorer la mesure des résultats et de la responsabilisation, déposé à la Chambre des communes le 7 mars 1996. Ce rapport est un précurseur du rapport annuel Des résultats pour les Canadiens et Canadiennes dont la publication a commencé en 2000.

Économies budgétaires

Économies totales de 16,9 milliards de dollars sur trois ans à partir de 1995‑1996.

Sur une période de trois ans et avant la date prévue, le Canada a éliminé un déficit budgétaire correspondant à 5,3 % du PIB. Toutes les décisions prises dans le cadre de l'Examen des programmes ont été mises en œuvre en 1998‑1999, après quoi le Canada a enregistré des excédents consécutifs jusqu'en 2007‑2008.^{Notes en fin d'ouvrage lxxxi}

• Les dépenses de programmes ont diminué d'environ 11,1 % (13,3 milliards de dollars sur une base de 120 milliards), passant de 16,8 % du PIB à 12,1 % en 1999‑2000.^{Notes en fin d'ouvrage lxxxii} Combinées aux réductions prévues dans le budget de 1994, les dépenses soumises à l'Examen des programmes devaient diminuer de près de 19 % par rapport à 1994‑1995.^{Notes en fin d'ouvrage lxxxiii}
• Les principaux transferts aux provinces et aux territoires ont été réduits de 15 % par rapport à 1994‑1995. On a ainsi retranché 4,5 milliards de dollars sur un total initial de 29,7 milliards pour le Financement des programmes établis (FPE) et le Régime d'assistance publique du Canada (RAPC). On a également adopté un système de transferts globaux au détriment du partage des coûts.
• Onze ministères ont réduit leurs dépenses de plus de 20 % à la suite de l'Examen des programmes, l'un d'entre eux a réduit ses dépenses de plus de 50 % (Transports), tandis que le ministère de l'Industrie et les organismes régionaux les ont réduites de plus de 60 %. Les détails figurent dans le tableau Dépenses des ministères fédéraux après l'Examen des programmes, reproduit ici tel qu'il apparaissait dans le budget de 1995.

Certaines dépenses de programmes ont augmenté, comme celles qui étaient consacrées à certaines mesures en faveur des populations autochtones et des enfants. D'autres ministères ont procédé à des réductions de moindre ampleur compte tenu de leur importance pour les Canadiens (Santé et Justice).^{Notes en fin d'ouvrage lxxxiv}

Grâce à l'évolution favorable de la conjoncture économique, aux avantages tirés de réformes structurelles antérieures comme l'instauration du libre-échange et à l'augmentation des recettes provenant de nouvelles taxes (en particulier la TPS), ainsi qu'aux réductions durables des dépenses résultant de l'Examen des programmes, le gouvernement a éliminé son déficit en trois ans. Cela lui a permis de dégager, en 1997‑1998, son premier excédent budgétaire en 28 ans, puis d'enchaîner onze années consécutives d'excédents. L'excédent atteindra 1,8 % du PIB en 2000‑2001, malgré une récession économique mondiale.

Effectifs

L'Examen des programmes a eu un effet considérable sur la taille de la fonction publique du Canada. En cinq ans, on a retranché 45 000 emplois de la fonction publique, soit une réduction de 19 % des effectifs. Sur ce total, on estime à 6 000 le nombre de postes supprimés à Transports Canada.

Ce nombre inclut 8 000 employés dont les postes ont été transférés vers le secteur privé, le secteur à but non lucratif ou d'autres ordres de gouvernement. Il n'inclut pas les emplois éliminés au sein de la Gendarmerie royale du Canada, du personnel militaire des Forces armées canadiennes ou des organismes qui constituent des employeurs distincts, comme les sociétés d'État. L'emploi total dans le secteur public fédéral a diminué d'environ 55 000 personnes, si l'on tient compte de ces réductions.

• La plupart des départs ont été volontaires, encouragés par une incitation à la retraite anticipée (exonération de la pénalité de retraite anticipée) ou une incitation au départ anticipé (versement d'une somme d'argent en contrepartie de la démission).
• Les coûts de restructuration se sont élevés à 1 milliard de dollars.

En 1997, dans son rapport sur la fonction publique, la greffière s'est inquiétée d'une « crise tranquille » qui se tramait dans les rangs de la fonction publique. En juillet 1997, à la suite d'une série de consultations menées par un groupe de travail, les sous-ministres ont approuvé un plan d'action, qui a été suivi par la publication de La Relève : Un parti pris pour l'action en octobre. Ce plan visait à préparer le terrain en vue d'un renouvellement majeur de la fonction publique au cours des trois années suivantes. Le discours du Trône de 1997 a notamment confirmé le soutien du gouvernement à ce renouvellement. Le plan a été présenté comme étant le reflet des éléments suivants :

• le défi de bâtir une institution moderne et dynamique capable de tirer pleinement profit des aptitudes de ses employés;
• l'engagement des fonctionnaires de tout mettre en œuvre, sur le plan individuel et collectif, pour faire de la fonction publique une organisation moderne et dynamique aujourd'hui et demain;
• l'obligation, en tant que gardiens de l'institution, de léguer à nos successeurs une organisation dotée de personnes compétentes et dévouées capables de relever les défis de leur temps.^{Notes en fin d'ouvrage lxxxv}

Changements à l'appareil gouvernemental

Privatisations : Petro Canada, CN Rail, NavCan et Groupe Communication Canada Inc. ont tous été vendus.

Le résultat global de l'Examen des programmes a été présenté dans Repenser le rôle de l'État : rapport d'étape, préparé par le Bureau du Conseil privé et déposé à la Chambre des communes par le président du Conseil du Trésor le 7 mars 1996 (Bureau du Conseil privé, 1996). Ce rapport a donné lieu à la publication annuelle du document Des résultats pour les Canadiens et les Canadiennes : Un cadre de gestion pour le gouvernement du Canada par le Secrétariat du Conseil du Trésor à partir de 2000.

Services aux Canadiens

Rétrospectivement, on a considéré que certains ministères avaient procédé à des compressions trop sévères. Des réinvestissements et des corrections de trajectoire ont été nécessaires au cours des années suivantes. Par exempleִ, il est rapidement devenu évident au sein du ministère de la Défense nationale que les « dividendes de la paix » attendus avec la fin de la Guerre froide ne se matérialiseraient pas, puisque les missions devenaient plus nombreuses, plus complexes et plus coûteuses.

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Comité d'examen des dépenses (2004-2005)

La réaffectation de fonds à des priorités pressantes deviendra une partie intégrante du mode de gestion du gouvernement. Dans cette optique, le Conseil du Trésor procédera à un examen systématique et continu de tous les programmes gouvernementaux non législatifs en mettant à profit l'expérience de l'Examen des programmes de 1994. Il s'agira de veiller à ce que les programmes gouvernementaux demeurent pertinents, efficaces et abordables.

Budget de 2003

Contexte

Après l'Examen des programmes, et pendant plus de dix ans, le Canada a bénéficié d'excédents et d'une conjoncture économique exceptionnellement favorable. La croissance annuelle moyenne de l'emploi a été de 2,3 %, avec un taux de croissance annuel correspondant du niveau de vie de 2,8 %, soit la meilleure performance au sein du G7.

L'éclatement de la bulle Internet, qui a exposé la vulnérabilité des États‑Unis, n'a pas eu les mêmes répercussions au Canada, qui a évité la récession du début des années 2000. Néanmoins, dans le discours du Trône de 2002, le gouvernement a annoncé son intention de « [réaffecter] ses ressources en fonction de ses priorités les plus importantes et de nouveaux objectifs. »

Le budget de 2003 a concrétisé cet engagement en créant un mécanisme d'examen systématique et permanent des programmes gouvernementaux non législatifs tous les cinq ans, en se basant sur l'exercice de l'Examen des programmes de 1994. Ce fut le dernier budget de Paul Martin en tant que ministre des Finances avant qu'il ne prenne la tête du Parti libéral à l'automne 2003.

Dès son entrée en fonction, le premier ministre Paul Martin a créé un nouveau « Comité du Cabinet chargé de l'examen des dépenses » (CED) qui devait examiner les dépenses fédérales, en évaluer la pertinence, l'efficacité et l'excellence, et soumettre des recommandations en vue du budget de 2005.^{Notes en fin d'ouvrage lxxxvi} Il a également annoncé un gel des embauches de deux ans dans la fonction publique, ainsi que le gel de la taille de la fonction publique, qui avait retrouvé le nombre d'employés qu'elle comptait avant l'Examen des programmes.^{Notes en fin d'ouvrage lxxxvii}

Au début de 2004, la vérificatrice générale de l'époque, Sheila Fraser, a publié un rapport cinglant sur l'affaire du Programme de commandites, qui a été en place de 1996 à 2004. Elle y a lié le Parti libéral à des détournements de fonds publics. En réponse, le premier ministre Paul Martin a mis en place la Commission Gomery, dont les travaux ont eu des répercussions importantes sur le gouvernement et ont joué un rôle dans les élections de 2004, qui ont ramené les libéraux au pouvoir avec une minorité, ainsi que dans les élections de 2006.

Base de l'examen

Au total, l'assiette de dépenses est estimée à 42 milliards de dollars.

Portée

Extrait de la brochure Le budget de 2005—Examen des dépenses pour une saine gestion financière :

Toutefois, certains types de dépenses ont été exclus de l'assiette globale pour assurer le caractère réaliste et réalisable des économies proposées. Les efforts ont porté sur le volet discrétionnaire des crédits approuvés par le Parlement pour les ministères et organismes. Voici quelques-unes des exemptions.

• Les dépenses législatives exigeant un changement des lois, parce qu'elles sont essentiellement non discrétionnaires et comprennent les régimes d'avantages sociaux—pensions de retraite, cotisations au RPC/RRQ—et le personnel prévu par la loi, par exemple les juges fédéraux.
• Les dépenses de fonctionnement sous contrôle distinct, qui sont elles aussi essentiellement non discrétionnaires. Les coûts que le Secrétariat du Conseil du Trésor assume pour l'assurance (assurance maladie, assurance-invalidité, assurance-soins dentaires) dans la fonction publique sont des exemples de ce qui précède.
• Les grandes dépenses en immobilisations.
• Quelques subventions et contributions ont également été jugées non discrétionnaires et ont été exclues. Ce sont essentiellement celles versées à d'autres ordres de gouvernement ou aux Premières Nations.

Méthode

Destiné à reproduire la méthode de l'Examen des programmes, cet examen des dépenses a incité les ministères et les organismes à appliquer les tests ci-dessous.^{Notes en fin d'ouvrage xci}

1. L'activité ou le programme en question continue-t-il de donner des résultats qui correspondent aux priorités du gouvernement et aux besoins actuels des Canadiens? Demeure-t-il pertinent?
2. Optimisation des ressources : les ressources affectées au programme sont-elles optimisées afin d'obtenir les résultats voulus?
3. Le gouvernement fédéral doit-il poursuivre ce programme ou cette activité? Y aurait-il lieu d'en effectuer le transfert, en tout ou en partie, à d'autres administrations publiques, au secteur privé ou au secteur bénévole?
4. Quel rapport existe-t-il avec d'autres organisations? Dans quelle mesure faut-il envisager l'instauration de structures de programmes et de mécanismes de prestation des services plus efficaces—au sein du gouvernement fédéral, d'autres administrations publiques, du secteur privé ou du secteur bénévole?
5. Les pratiques de gestion des ministères et des organismes sont-elles pertinentes, et leur qualité, suffisante?

En outre, comme l'indique la brochure Le budget de 2005—Examen des dépenses pour une saine gestion financière le CED « s'est penché sur les programmes ministériels pour trouver trois sources d'économies : la réduction des coûts d'exécution des programmes (économies de programmes), la réduction des frais généraux liés au fonctionnement du ministère (économies administratives) et l'élimination ou la réduction de programmes devenus inefficaces ou moins pertinents. »

Les ministères ont été chargés d'examiner leurs dépenses et, à titre de point de référence, de soumettre au CED des propositions de réductions éventuelles d'au moins 5 % de leurs dépenses de programmes directes non législatives couvrant les opérations et les paiements de transfert.

Les propositions ministérielles, dont l'examen a été approuvé par les ministres respectifs, ont ensuite été soumises à un examen approfondi au cas par cas par les membres du CED. Ces derniers, après avoir demandé des modifications ou des ajouts visant certaines propositions, les ont regroupées pour en faire une série finale d'initiatives ministérielles.

Autrement dit, la série de mesures recommandées par le CED ne représente pas des réductions généralisées pro forma, résultat que le gouvernement avait rejeté d'entrée de jeu. Pour prendre ses décisions, le Comité a appliqué une série d'« optiques », surtout en fonction des régions et de l'égalité des sexes. En outre, le CED s'est assuré que la série dans son ensemble n'avait pas d'incidences négatives sur d'importants secteurs de la politique publique (par exemple, les sciences, l'environnement ou les langues officielles).

Les ministères ont été autorisés à proposer des réinvestissements lorsque cela s'avérait nécessaire pour réaliser des économies. Ces réinvestissements ne sont pas répertoriés publiquement parmi les initiatives ministérielles, mais ils figurent parmi les initiatives d'économies à l'échelle du gouvernement.

Processus et gouvernance

Le premier ministre a créé le CED en décembre 2003 dans le cadre d'une série d'initiatives visant à renforcer la gestion et la responsabilisation financières du gouvernement. Le Comité était dirigé par le ministre du Revenu national, John McCallum.

Le Bureau du Conseil privé a coordonné l'exercice et il a apporté son soutien à un sous-comité du Cabinet chargé de l'examen des dépenses et dirigé par un sous-ministre. Pendant quatre mois, le Comité s'est penché attentivement sur les dépenses fédérales, de la base au sommet. Son examen a porté tant sur les dépenses horizontales, à savoir les dépenses visant l'ensemble du gouvernement, que sur les dépenses de chacun des ministères.^{Notes en fin d'ouvrage xcii}

Certains ministères ont fait appel à des consultants pour étayer leurs propositions. Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC), par exemple, a fondé ses propositions concernant les approvisionnements de l'État sur un rapport d'IBM présenté en 2004.^{Notes en fin d'ouvrage xciii}

Résultats

Économies budgétaires

Économies totales de 11 milliards de dollars sur cinq ans à compter de 2005‑2006, axées sur les gains d'efficience dans les activités pangouvernementales et les activités de chaque ministère. Dans le budget de 2005, les efforts déployés par le CED ont été considérés comme une « première étape importante en vue d'instaurer une culture de réaffectation permanente ».^{Notes en fin d'ouvrage xciv}

Parmi les économies totales, 89 % (9,8 milliards de dollars) provenaient de gains d'efficacité au chapitre des achats, de la gestion des biens immobiliers et de la prestation de services, ainsi que des activités de chaque ministère.

Les économies sous forme de gains d'efficacité réalisées dans l'assurance-emploi et le Régime de pensions du Canada devaient être réaffectées à ces programmes, et toutes les autres économies doivent être réaffectées aux priorités les plus importantes du gouvernement.

• Les 6,67 milliards de dollars en gains d'efficience à l'échelle du gouvernement provenaient de la gestion immobilière (1 milliard), des achats (2,6 milliards) et de la prestation de services (3,1 milliards).
• Des réductions de 3,9 milliards de dollars dans certains ministères ont résulté de l'efficience des programmes (1,3 milliard), de l'efficience administrative (1,4 milliard) et de l'élimination ou de la réduction des programmes (1,1 milliard).
• Les économies réalisées représentaient entre 3 % et 7 % de la base d'examen annuelle.

Effectifs

Un gel des embauches a été imposé pour 2004 et 2005.

On estime que les suppressions d'emplois ont représenté 1 % (moins de 3 000) des effectifs fédéraux de l'époque, et qu'elles découlaient principalement du phénomène d'attrition ou de réaffectations destinées à un meilleur arrimage avec les besoins des programmes.^{Notes en fin d'ouvrage xcv}

Changements à l'appareil gouvernemental

Aucun progrès significatif ne semble avoir été réalisé, bien que le rôle d'organisations comme TPSGC dans la gestion des achats et de la gestion des biens ait été renforcé et que le Réseau de la voie de communication protégée de Service Canada ait été considérablement élargi à l'appui des communications électroniques.^{Notes en fin d'ouvrage xcvi} Il convient de noter la fin du financement de l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada et la création de l'Agence de santé publique du Canada (ASPC).

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Examen des dépenses (2006)

Contexte

À la suite de la publication du premier des deux rapports de la Commission Gomery sur le scandale des commandites en novembre 2005, le gouvernement en place a dû faire face à un vote de censure en raison des conclusions faisant état d'une culture du « tout m'est dû. »^{Notes en fin d'ouvrage cxvii} Le vote a passé, tous les partis d'opposition s'étant prononcés en faveur de la motion. Le premier ministre Paul Martin a demandé au gouverneur général de dissoudre le Parlement à la fin du mois de novembre, et des élections générales ont eu lieu le 23 janvier 2006. Les libéraux ont vu les intentions de vote changer rapidement lorsque la Commission Gomery a dévoilé ses conclusions, et les conservateurs ont remporté un gouvernement minoritaire sous la direction de Stephen Harper.

En réponse à la forte réaction de l'opinion publique aux conclusions de la Commission Gomery, le nouveau gouvernement Harper s'est efforcé, dès son entrée en fonction, de faire preuve d'une plus grande responsabilité et d'une plus grande rigueur budgétaire. Avant même la présentation du budget, le gouvernement a publié le 11 avril 2006 le Plan d'action sur la responsabilité fédérale, qui proposait de nombreuses réformes, dont la création d'un nouveau directeur parlementaire du budget.

En mai, le gouvernement du Canada a présenté son premier budget sous la direction du ministre des Finances, Jim Flaherty. Dans le cadre de ce budget, le ministre a rempli une promesse électorale en réduisant la TPS d'un point de pourcentage à compter du 1^er juillet 2006. Il a également promis de la réduire à nouveau du même montant d'ici à 2011. La tranche la plus basse de l'impôt sur le revenu des personnes physiques a également été réduite de 0,5 %, ainsi que 27 autres réductions d'impôts « dans tous les secteurs de revenu du gouvernement . »^{Notes en fin d'ouvrage xcviii}

Fort d'une situation budgétaire relativement solide et d'une mémoire de travail récente au sein du gouvernement concernant un examen approfondi des dépenses, le gouvernement a également fixé des objectifs jumeaux dans son premier budget. Premièrement, il a annoncé que le Secrétariat du Conseil du Trésor commencerait à cerner des économies supplémentaires d'un milliard de dollars pour 2006-2007 et 2007-2008, les rapports sur les résultats devant être prêts pour l'automne 2006. Le mandat consistait à procéder à un examen rapide des plans de dépenses fédéraux en tant que nouveau gouvernement, en tentant d'en établir la pertinence, l'efficacité et l'excellence. Deuxièmement, il a annoncé un nouvel examen du Système de gestion des dépenses, sous la direction du président du Conseil du Trésor. Ce nouveau système devait reposer sur les trois principes suivants :^{Notes en fin d'ouvrage cxix}

1. Les programmes gouvernementaux devraient être axés sur l'obtention de résultats et l'optimisation des ressources.
2. Les programmes gouvernementaux doivent être conformes aux responsabilités fédérales.
3. Les programmes qui ne répondent plus à leurs objectifs de départ devraient être abolis.

Base de l'examen

La base de dépenses était en fait la même que pour l'examen des dépenses de 2005, estimée à 42 milliards de dollars de dépenses non discrétionnaires, statutaires ou autrement engagées (y compris les principaux paiements de transfert et les dépenses quasi statutaires).

Portée

Estimée à 42 milliards de dollars, la portée était en fait la même que pour l'examen des dépenses de 2005.

Méthode

Pendant plusieurs mois, le Secrétariat du Conseil du Trésor a examiné les propositions relatives à l'examen des dépenses de 2005 et a demandé aux ministères de fournir des précisions supplémentaires ou de nouvelles propositions. La motivation première était la rapidité, afin de présenter des résultats aux Canadiens avant l'automne 2006, dans le cadre de la première année du gouvernement nouvellement élu.

Résultats

Économies budgétaires

Avec une portée d'examen similaire à celle de l'examen des dépenses de 2005, les économies réalisées se sont élevées à 1% de la portée d'examen par an, en supposant une répartition égale sur les deux années, ce qui équivaut à environ 1 milliard de dollars.

• Économies en efficience de 256 millions de dollars
• Fonds non utilisés de 380 millions de dollars
• Programmes périphériques totalisant 100 millions de dollars
• Propositions d'optimisation des ressources pour un montant total de 266 millions de dollars

Graphique 2 – Secteurs d'économies

En vertu du document d'information sur la gestion efficace des dépenses, les principes sont définis comme suit :

Les dépenses totales de programme ont augmenté à un taux annuel moyen de 6,9 % en 2006-2007 et 2007-2008.^{Notes en fin d'ouvrage cii}

Effectifs

Aucune incidence n'était attendue sur l'effectif fédéral.

Changements à l'appareil gouvernemental

La taille du cabinet a été réduite. Aucun changement important n'a été apporté à l'appareil gouvernemental.

Gouvernance

Le Secrétariat du Conseil du Trésor a coordonné l'exercice, qui a été revu par le BCP et le CPM du nouveau gouvernement.

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Examens stratégiques (2007-2011) et gel budgétaire (2011-2013)

Notre monde traverse une période hors de l'ordinaire. Les Canadiennes et les Canadiens partagent l'avis général voulant qu'une situation d'exception exige des mesures exceptionnelles.

Jim Flaherty, ministre des Finances, 2009

Contexte

Au début de l'année 2007, le gouvernement s'est trouvé dans un contexte économique et politique enviable pour définir son programme. Le chômage avait atteint son niveau le plus bas depuis 30 ans et les fondamentaux budgétaires du Canada se comparaient favorablement à ceux des pays du G7, et en particulier des États-Unis.

Le gouvernement conservateur a mis en place de nouveaux allègements fiscaux substantiels dans ses deux premiers budgets, alors même que les prévisions de croissance étaient revues à la baisse à la fin de l'année 2007. Les excédents budgétaires ayant été maintenus depuis 1998-1999, la pression fiscale exercée sur le gouvernement par le remboursement de la dette et le déficit accumulé a été considérablement réduite. Les réductions d'impôts et les instruments connexes devaient permettre de réduire les impôts de 200 milliards de dollars sur cinq ans.^{Notes en fin d'ouvrage ciii}

Le budget de 2007 a annoncé l'élaboration d'un nouveau Système de gestion des dépenses. Largement basé sur le système existant, le nouveau Système d'information sur la gestion des dépenses (SIGD) a été mis en œuvre en 2007, alors même que les examens stratégiques commençaient. Le système a consolidé divers autres systèmes obsolètes et avait pour but de simplifier et de consolider les renseignements sur les finances et les résultats.^{Notes en fin d'ouvrage civ} L'un des principaux piliers de ce nouveau système était l'évaluation permanente de toutes les dépenses directes des programmes—ou les examens stratégiques, sur une base continue, tous les quatre ans.

À l'automne 2007, un important Énoncé économique a introduit de nouvelles réductions d'impôts notables sur la base de prévisions budgétaires qui tablaient encore sur une croissance plus forte. Cette prévision ne s'est pas concrétisée et, en 2008, les États-Unis sont entrés dans la grande récession, signe avant-coureur de l'effondrement financier mondial qui allait suivre dans les 18 mois suivants.

Alors que les examens stratégiques étaient en cours et que le gouvernement avait récemment déposé un projet de loi prévoyant des élections à date fixe, la prochaine devant avoir lieu en 2009, le premier ministre Stephen Harper a demandé à la gouverneure générale de dissoudre le Parlement en septembre 2008 et de convoquer des élections générales. Le premier ministre Harper a reconduit son parti au pouvoir en octobre avec une minorité plus forte.

Le contexte économique a changé avec la crise financière de 2008, lorsque l'objectif des examens était de chercher plus explicitement à réaliser des économies budgétaires pour compenser les déficits. Alors que les examens stratégiques de 2007 et de 2008 visaient à démontrer que des dépenses responsables en passant de domaines moins prioritaires à des domaines plus prioritaires, les examens de 2009 et de 2010 étaient explicitement destinés à la réduction du déficit.

La mise à jour relative à la situation financière présentée en novembre 2009 comprenait des réductions de dépenses, une proposition visant à suspendre le droit de grève de la fonction publique fédérale jusqu'en 2011, et une modification du financement des partis politiques.^{Notes en fin d'ouvrage cv} Les réactions politiques ont été négatives et les trois partis d'opposition ont commencé des pourparlers en vue de former un gouvernement de coalition et d'organiser un vote de censure pour défaire le gouvernement minoritaire.

Le premier ministre a de nouveau demandé à la gouverneure générale de proroger le Parlement et de mettre fin à la session parlementaire amorcée depuis quelques semaines seulement. Cette demande a été acceptée, ce qui a permis de retarder la motion de confiance et d'éviter la convocation d'élections. En décembre, la Banque du Canada a confirmé que le pays était entré en récession.

Parallèlement aux Jeux olympiques d'hiver de 2010 à Vancouver, le budget de 2010 a marqué le début de la fin des mesures de relance économique et de l'achèvement du Plan d'action économique. Il a lancé de multiples mesures et examens des dépenses, y compris un gel des dépenses de fonctionnement des administrations publiques, un gel des salaires des fonctionnaires, un examen des immobilisations, etc. Tiré du budget : « Le Conseil du Trésor fixera les dépenses de fonctionnement des ministères pour 2011-2012 et 2012-2013 aux mêmes niveaux qu'en 2010-2011, ajustés en tenant compte de l'échéance des autorisations de dépenser relatives aux budgets de fonctionnement liées à la mise en œuvre du Plan d'action économique. Concrètement, les budgets salariaux et de fonctionnement des ministères seront bloqués à leurs niveaux de 2010-2011 en 2011-2012 et en 2012-2013 ».^{Notes en fin d'ouvrage cvi}

Base de l'examen

2007 : Dix-sept organismes fédéraux (y compris des ministères, des organismes et des sociétés d'État) ont participé à l'examen de l'entièreté de leurs dépenses de programmes directes, et les résultats ont été intégrés au budget de 2008.^{Notes en fin d'ouvrage cxiv} Cela représentait 13,6 milliards de dollars, soit environ 15 % du total des dépenses directes du programme.^{Notes en fin d'ouvrage cxv} Les 386 millions de dollars ainsi identifiés ont été réinvestis. Les résultats ont été présentés dans l'annexe du budget de 2008, Gestion responsable des dépenses.

2008 : Quatorze organismes fédéraux ont participé à l'évaluation de leurs dépenses de programmes directes, tandis que six autres organismes ont examiné la fonction des ressources humaines du gouvernement. Au total, 25 milliards de dollars, soit environ 27 % de l'ensemble des dépenses des programmes gouvernementaux, ont été examinés.^{Notes en fin d'ouvrage cxvi} Les 586 millions de dollars ainsi identifiés ont été réinvestis. Les résultats ont été présentés dans l'annexe du budget de 2009, Gestion responsable des dépenses.

2009 : Vingt organismes fédéraux (y compris des ministères, des organismes et des sociétés d'État) ont entrepris des examens stratégiques de l'entièreté de leurs dépenses de programmes directes. Au total, près de 26 milliards de dollars, soit environ 23 % de l'ensemble des dépenses des programmes gouvernementaux, ont été examinés. Les 287 millions de dollars ainsi identifiés ont été réorientés vers les priorités du budget de 2010. Les résultats ont été présentés dans l'annexe du budget de 2010, Gestion responsable des dépenses.

2010 : Au cours de la quatrième année, 12 organismes ont entrepris des examens stratégiques, couvrant environ 35 milliards de dollars de dépenses de programmes. En outre, la Défense nationale a utilisé le processus d'examen stratégique pour trouver les économies nécessaires pour faire face aux réductions des dépenses de la Défense annoncées dans le budget de 2010. Les économies de 1,6 milliard de dollars ont été affectées aux priorités du budget de 2011, y compris à l'équilibre budgétaire. Les résultats ont été publiés dans le budget de 2010, Gestion responsable des dépenses.

Au total, et en tenant compte des restrictions de dépenses imposées par le ministère de la Défense, les examens stratégiques ont permis de réaliser des économies de 11 milliards de dollars sur sept ans, et de 2,8 milliards de dollars en cours d'exécution.^{Notes en fin d'ouvrage cxvii}

Méthode

Examens stratégiques

Le gouvernement du Canada a introduit un Système de gestion des dépenses révisé en 2007 dans le cadre d'un engagement permanent visant à mieux gérer les dépenses publiques sur un cycle de quatre ans en fonction d'un ensemble de critères. Les examens stratégiques entrepris entre 2007 et 2010 sont conformes aux objectifs énoncés visant à :

• Accroître l'efficience et l'efficacité. Modifier les méthodes d'exécution des programmes et de prestation des services du gouvernement afin d'accroître l'efficience et l'efficacité.
• Cibler les missions fondamentales. Centrer les efforts sur l'offre de programmes conformes aux rôles et aux responsabilités du gouvernement fédéral et veiller à ce que les services soient fournis par ceux qui sont le mieux en mesure de le faire.
• Réaliser les objectifs prioritaires des Canadiens. Harmoniser les activités fédérales avec les besoins et les priorités des Canadiens et éliminer les programmes qui ne sont plus nécessaires.^{Notes en fin d'ouvrage cxviii}

Dans le cadre du processus d'examen stratégique, les ministères et les organismes étaient tenus de « déterminer un total de 5 p. 100 de leurs dépenses de programmes à partir de leurs programmes à plus faible priorité et à plus faible rendement. Ces fonds sont proposés pour être réaffectés à des priorités plus importantes. » (Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, 2010). Les résultats des examens stratégiques ont été publiés dans les annexes du budget fédéral annuel.

Gouvernance

• Une unité spécialisée au sein du SCT (SGD) a coordonné les exigences des examens stratégiques. Les ministères ont mené leurs examens à l'interne, générant des options d'économies ainsi que des domaines de réinvestissement possibles. Les propositions d'examen ont été examinées dans une « Chambre étoilée » par des hauts fonctionnaires du SCT (et éventuellement d'autres fonctionnaires) du secteur de la gestion des dépenses et des secteurs des programmes.
• Les examens stratégiques de 2009 et de 2010 ont été plus directifs, avec peu ou pas de possibilités de réinvestissement. Si la gouvernance était essentiellement la même, l'objectif était plus explicitement lié aux économies budgétaires compte tenu du déficit après la crise financière de 2008.

Résultats

Économies budgétaires

2007 : Des économies de 386 millions de dollars ont été réorientées vers le financement de nouvelles initiatives, à la fois au sein des organismes d'examen et vers d'autres priorités gouvernementales annoncées dans le budget de 2008 (tableau A3.1).^{Notes en fin d'ouvrage cxix} Sur ce montant, 258 millions de dollars ont été réinvestis dans l'enveloppe de l'aide internationale, 82 millions de dollars dans les ministères d'examen et 46 millions de dollars dans les priorités du budget de 2008.

2008 : Des économies de 586 millions de dollars ont été réorientées pour financer de nouvelles initiatives dans le cadre du Plan d'action économique, à la fois au sein des organismes d'examen et dans des domaines de dépenses plus vastes annoncés dans le budget de 2009.^{Notes en fin d'ouvrage cxx} Les détails par ministère se trouvent dans l'annexe du budget de 2009.^{Notes en fin d'ouvrage cxxi}

2009 : 286 millions de dollars, sans réinvestissement.^{Notes en fin d'ouvrage cxxii}

2010 : 1 milliard de dollars provenant de la Défense nationale et 1,84 milliard de dollars provenant du ralentissement de la croissance de l'aide internationale.^{Notes en fin d'ouvrage cxxiii}

Gel du budget de fonctionnement de 2010-2011 : Économies annuelles permanentes de 2 milliards de dollars prévues dans le Plan d'action économique. Comprend les augmentations des coûts salariaux absorbées dans les budgets de fonctionnement bloqués des ministères pour 2010-2011.^{Notes en fin d'ouvrage cxxiv}

• Dans le budget de 2012, le gouvernement a rendu compte de l'examen stratégique et fonctionnel, ayant relevé environ 5,2 milliards de dollars en cours, soit 6,9 % d'une portée d'examen générale de 75,3 milliards de dollars. Cela représentait moins de 2 % des dépenses de programmes fédérales prévues en 2016-2017.^{Notes en fin d'ouvrage cxxv}

Effectifs

Les examens stratégiques n'ont pas été décrits comme entraînant un ajustement de l'effectif.

Les mesures affectant les effectifs comprennent l'attrition et (en 2010) la limitation des salaires imposée par la loi (augmentation maximale de 1,5 %, financée par les budgets de fonctionnement existants des ministères).^{Notes en fin d'ouvrage cxxvi} Les témoignages devant le Comité permanent des opérations gouvernementales et du budget ont confirmé que les organismes centraux s'attendaient à ce que les effets de la modération salariale se fassent sentir principalement par le biais des départs naturels et des réductions d'effectifs décidés par les sous-ministres.^{Notes en fin d'ouvrage cxxvii}

Changements à l'appareil gouvernemental

2008 : Six organismes centraux de ressources humaines ont procédé à un examen horizontal des fonctions centrales de gestion et de politique des ressources humaines qu'elles assument en vue d'assurer l'efficience et l'efficacité de ces fonctions. Ces six organismes sont : l'Agence de la fonction publique du Canada, l'École de la fonction publique du Canada, la Commission de la fonction publique, la Commission des relations de travail dans la fonction publique, le Tribunal de la dotation de la fonction publique et le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada. En outre, le Secrétariat du Conseil du Trésor a revu son approche de la gestion des prestations versées aux employés et aux pensionnés en vue d'accroître la rentabilité et de renforcer la responsabilité.

À la suite de cet examen, les rôles et les responsabilités des organismes centraux de gestion des ressources humaines ont été harmonisés afin de réduire les doubles emplois et les chevauchements. Des changements ont également été apportés pour réduire les coûts de gestion et d'administration des programmes de prestations, et pour mieux aligner les programmes de prestations sur les besoins des employés et des retraités.^{Notes en fin d'ouvrage cxxviii}

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Examen stratégique et fonctionnel (2011-2012)

La récession mondiale a nécessité des investissements exceptionnels pour protéger les Canadiens, stimuler notre économie et créer des emplois. Les Canadiens comprennent qu'il était nécessaire de creuser un déficit provisoire pour limiter l'impact de la récession mondiale au Canada, et tous les partis représentés au Parlement étaient d'accord.

Afin d'assurer notre reprise, nous devons maintenant cibler de plus en plus le contrôle des dépenses publiques. Nous devons terminer la transition des mesures de stimulation temporaires à l'assurance d'une croissance économique à long terme.

Jim Flaherty, ministre des Finances, budget de 2011

Contexte

Le Canada est sorti de la récession de 2009 avec un déficit structurel, mais il n'était pas le seul. D'autres pays, comme le Royaume-Uni et les membres de la zone euro, notamment la Grèce, le Portugal, l'Italie et l'Espagne, ont également réduit de manière draconienne les financements et les services destinés à leurs citoyens afin de stabiliser leur situation budgétaire.

Le déficit du Canada était principalement dû aux dépenses de relance prévues par le Plan d'action économique du Canada pour faire face à la crise financière mondiale, et a été aggravé par l'introduction de mesures d'allègement fiscal en 2008^{Notes en fin d'ouvrage cxxxi}, y compris la réduction finale de la TPS pour atteindre 5 %, estimée à l'époque par le directeur parlementaire du budget (DPB) à un coût annuel de 14 milliards de dollars pour le gouvernement.

En 2011, un nouvel exercice d'examen stratégique et fonctionnel d'une durée d'un an a été annoncé dans le budget fédéral (également connu sous le nom de Plan d'action pour la réduction du déficit [PARD]). Il se posait en complément des quatre cycles de l'examen stratégique et les mesures de restriction budgétaire annoncées dans le budget de 2010.^{Note de bas de page 3} S'inscrivant dans le cadre du plan gouvernemental de réduction du déficit et de retour à l'équilibre budgétaire d'ici à 2015^{Notes en fin d'ouvrage cxxxii}, l'objectif consistait à réaliser des économies budgétaires permanentes de 4 milliards de dollars d'ici à 2014-2015 en se concentrant sur l'efficience et l'efficacité des programmes et des activités afin d'assurer l'optimisation des ressources, c'est-à-dire :

1. Recentrer le gouvernement et les programmes en éliminant ou en réduisant les programmes qui peuvent être mis en œuvre d'une autre manière, pour lesquels la demande est plus faible ou qui ne sont plus nécessaires.
2. Faciliter les relations des Canadiens et des entreprises avec leur gouvernement en leur fournissant des programmes et des services efficaces et efficients à moindre coût et en réduisant les formalités administratives inutiles afin de permettre aux entreprises de se concentrer sur la création d'emplois et de contribuer à la croissance économique du Canada.
3. Moderniser et réduire les services administratifsen rationalisant, en consolidant et en normalisant les fonctions et activités administratives au sein des organismes et entre eux.

À noter : Immédiatement après la présentation du budget en mars 2011, le gouvernement a été battu lors d'un vote de censure, en raison de controverses sans rapport avec le budget. Le premier ministre Harper a une nouvelle fois reconduit son parti au pouvoir, cette fois avec une majorité (166 sièges). Le budget a été présenté à nouveau en juin 2011 et a été adopté rapidement.

En 2012, tout en continuant à mettre en œuvre des mesures de relance dans le cadre du Plan d'action économique, le gouvernement a réaffirmé ses priorités budgétaires, à savoir le retour à l'équilibre budgétaire, le contrôle des dépenses de programmes et l'élimination du déficit. À cette fin, les premiers résultats des examens stratégiques et fonctionnels ont été annoncés : environ 5,2 milliards de dollars en cours, soit 6,9 % d'une portée d'examen générale de 75,3 milliards de dollars.^{Notes en fin d'ouvrage cxxxiii} Ce montant comprenait une proposition de 0,9 milliard de dollars liée à l'adaptation des effectifs, qui concernait environ 12 000 employés, principalement dans la région de la capitale nationale (RCN).

En septembre 2012, un nouveau Sous-comité de l'administration publique du Comité du Cabinet chargé des priorités et de la planification a été nommé, sous la direction du ministre du Conseil du Trésor Tony Clement, afin d'examiner les solutions organisationnelles pangouvernementales en cours d'examen.

En 2013, des progrès avaient été accomplis dans le cadre des examens stratégiques et fonctionnels. On avait supprimé 16 000 postes de fonctionnaires, dont environ 9 000 étaient attribués à l'attrition. Le Comité a également fait rapport sur les améliorations fondées sur le bon sens apportées à l'échelle du gouvernement. Il s'agit notamment de la normalisation de l'approvisionnement en technologies de l'information à certains égards, d'une surveillance accrue et de restrictions sur les voyages du gouvernement, et d'une évolution vers l'édition électronique.

Les syndicats du secteur public ont rapidement fait le lien entre les réductions des dépenses et les services de première ligne. L'opinion publique s'est rapidement fait entendre. La fonction publique a été mise à rude épreuve; le moral a chuté; les congés de maladie avaient augmenté de 68 % au cours des dix dernières années;^{Notes en fin d'ouvrage cxxxiv} et le greffier du Conseil privé, Wayne Wouters, suivant une approche semblable à celle de l'Examen des programmes, a lancé un programme de renouvellement de la fonction publique connu sous le nom d'Objectif 2020 dans son rapport annuel au premier ministre.^{Notes en fin d'ouvrage cxxxv}

Bien que le dernier budget conservateur, présenté au printemps 2015, ait atteint l'objectif fiscal de longue date d'équilibrer le budget, il n'a pas généré le consensus électoral escompté, et les conservateurs n'ont pas réussi à revenir au pouvoir lors des élections générales d'octobre 2015, perdant 60 sièges au profit du Parti libéral, dirigé par Justin Trudeau. Au total, les libéraux ont remporté 184 sièges en 2015, le deuxième meilleur résultat de l'histoire du parti (7 sièges de plus que Jean Chrétien en 1993).^{Note de bas de page 4}

Base de l'examen

Les dépenses de 75,3 milliards de dollars visées par l'examen comprenaient les autorisations utilisées au titre du Crédit 1, Dépenses de fonctionnement, énumérées dans le Budget principal des dépenses, à l'exclusion des programmes limités dans le temps sans économies permanentes, des frais d'utilisation et des recettes nettes en vertu d'un crédit, des principaux transferts, des autorisations statutaires et de certaines dépenses non discrétionnaires (p. ex., les programmes quasi statutaires). Cela comportait 28 % des dépenses.^{Notes en fin d'ouvrage cxl}

Les organismes se sont vu attribuer des objectifs de 5 % et de 10 % axés sur les dépenses de fonctionnement et les gains d'efficacité dans les fonctions administratives.

Portée

Organismes fédéraux énumérés aux annexes I, IV et V de la Loi sur la gestion des finances publiques. Les principaux transferts aux personnes et les transferts à d'autres ordres de gouvernement ont été exclus de la portée de l'examen.

Les sociétés d'État ont été invitées à procéder à des examens similaires au sein de leurs organismes afin de trouver des gains en efficacité et de réaliser des économies administratives.

Méthode

Les organismes ont examiné leurs dépenses et ont soumis des propositions basées sur les perspectives suivantes :

• Efficience opérationnelle : Dans quelle mesure les résultats sont-ils atteints de manière efficace? Cette activité peut-elle être réalisée à moindre coût ou de manière plus efficace?
• Services internes : Les services internes (par exemple, la gestion des ressources humaines, la gestion financière, la communication) sont-ils aussi efficaces que possible? Des améliorations peuvent-elles être apportées pour réduire les chevauchements et les doubles emplois?
• Efficacité : Dans quelle mesure ce programme, cette activité ou ce service atteint-il les résultats escomptés pour lesquels il a été conçu?
• Accessibilité : Le programme, l'activité ou le service est-il une priorité et est-il abordable en période de restrictions budgétaires?
• Pertinence et besoin : Dans quelle mesure ce programme, cette activité ou ce service est-il encore nécessaire?
• Rôle du gouvernement fédéral : Dans quelle mesure ce programme, cette activité ou ce service est-il compatible avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral?
• Rôle de l'organisation : Des gains d'efficacité plus importants seraient-ils réalisés si un autre ministère ou organisme, un fournisseur de services publics ou le secteur privé fournissait le programme, l'activité ou le service?

Processus

L'examen des dépenses et des activités a été dirigé par le président du Conseil du Trésor, qui a présidé un « comité spécial du Conseil du Trésor » pour évaluer les propositions.^{Notes en fin d'ouvrage cxli} Le Comité d'examen stratégique et fonctionnel a demandé à des experts externes de le conseiller sur la conception d'un cadre pour l'examen, en s'inspirant des pratiques exemplaires des secteurs public et privé.

Le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) a coordonné l'exercice, y compris la composition de la portée d'examen et les modèles prescriptifs pour saisir les propositions d'examen. Les ministères ont travaillé tout au long de l'été pour soumettre au SCT, avant l'automne 2011, des propositions d'économies approuvées par les ministres, afin qu'elles soient examinées en temps voulu pour le budget de 2012.

Le SCT a engagé des consultants de Deloitte pour fournir des conseils directs au Comité d'examen stratégique et fonctionnel (c'est-à-dire non filtrés ou contestés par la fonction publique) et pour fournir à chaque ministère des conseils sur la préparation de ses propositions au Comité d'examen stratégique et fonctionnel.

En septembre 2012, le premier ministre a créé le Sous-comité de l'administration publique du Comité du Cabinet chargé des priorités et de la planification pour aider à relever les « améliorations fondées sur le bon sens ». Plus précisément, le Sous-comité devait étudier les possibilités d'améliorer les services dans l'ensemble de l'administration, de découvrir des gains d'efficacité opérationnelle et d'accroître la productivité interne. Le rôle du Comité a finalement été minime dans l'examen des propositions d'économies, qui a été principalement effectué par le Secrétariat du Conseil du Trésor en consultation avec le ministère des Finances et le Bureau du Conseil privé.

Gouvernance

Les propositions ont été examinées par des consultants externes, puis les secteurs des programmes et de la gestion des dépenses du SCT ont évalué la viabilité de chaque proposition et les économies proposées.

Les propositions ont ensuite été présentées au Comité d'examen stratégique et fonctionnel, composé de ministres du CT, et ses recommandations ont été transmises au ministre des Finances et au premier ministre pour approbation finale et annonce dans le budget de 2012.

Résultats

Économies budgétaires

L'exercice a permis de réaliser des économies de 5,2 milliards de dollars sur une base continue, ce qui représente 0,2 % du produit intérieur brut (PIB) du Canada en 2016-2017. Le budget de 2011 prévoyait un excédent budgétaire de 8,2 milliards de dollars d'ici 2015-2016, en tenant compte de ces économies, bien qu'un léger déficit de 0,55 milliard de dollars ait finalement été enregistré cette année-là.^{Notes en fin d'ouvrage cxlii}

Les économies réalisées grâce à l'examen détaillé sont publiées sur le site Web du Conseil du Trésor du Canada.^{Notes en fin d'ouvrage cxliii}

Effectif

Les estimations du budget de 2012 laissaient entendre que la réduction totale de l'effectif au fédéral serait de 19 200 postes, et qu'il y aurait 12 000 postes nets supprimés au sein du gouvernement, dont 600 postes de direction, principalement dans la région de la capitale nationale. Un an plus tard, le budget de 2013 indiquait que 16 200 postes de fonctionnaires avaient été supprimés, dont 9 390 par attrition.^{Notes en fin d'ouvrage cxliv}

Cette réduction représente environ un tiers de celle enregistrée lors de l'examen des programmes 1994-1998, qui a vu une réduction de l'emploi fédéral d'environ 14 %, soit quelque 50 000 postes.

En outre, la réduction prévue de l'emploi n'annulerait qu'environ 20 % de l'augmentation de l'emploi dans le secteur public fédéral qui s'est produite depuis la fin des années 1990. En effet, entre 1998 et 2011, l'emploi fédéral a augmenté d'environ un tiers, soit 95 000, passant d'un peu moins de 300 000 en 1998 à un peu moins de 400 000 en 2011.^{Notes en fin d'ouvrage cxlv}

Changements à l'appareil gouvernemental

Services partagés Canada a été créé pour consolider les services de messagerie électronique, de centre de données et de réseau de 43 organismes fédéraux.

Le Secrétariat de la Commission des nominations publiques et Procréation assistée Canada ont été supprimés.

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Examens relatifs à l'alignement des ressources (2015-2021)

Les examens ministériels visent à s'assurer que les dépenses des ministères correspondent aux priorités et que leurs programmes produisent des résultats pour les Canadiens. Bien que les examens puissent donner lieu à des économies, il ne s'agit pas de l'objectif de l'exercice. La surveillance continue des programmes et des services s'inscrit tout simplement dans les activités de bonne gouvernance.

Communiqué de presse : Examens ministériels prévus au budget de 2017 : Améliorer les résultats pour les Canadiens

Contexte

Entre 2015 et 2021, les examens des dépenses et des programmes n'ont pas constitué un axe politique majeur. Toutefois, une disposition prévoyant des « examens relatifs à l'alignement des ressources » axés sur les résultats a été établie dans la Politique du Conseil du Trésor sur les résultats (3.2.3) de 2016, qui décrit ces examens comme un moyen de garantir que « les ressources sont attribuées afin d'obtenir un rendement permettant d'optimiser les résultats ». En outre, l'examen des dépenses publiques a été inclus dans les lettres de mandat initiales adressées au ministre des Finances (Bill Morneau) et au président du Conseil du Trésor (Scott Brison) en 2015.

Les examens ultérieurs ont été classés en deux catégories : les examens ministériels et les examens horizontaux. Très peu de détails sur l'approche proposée pour les examens ministériels ont été diffusés publiquement et, dans certains cas, le nom des ministères examinés n'a jamais été rendu public.

Les examens ministériels s'inscrivent dans la continuité des efforts déployés par les gouvernements bipartites, y compris les exercices 2006 et 2007-2011, pour se concentrer sur la réaffectation et l'amélioration de la gestion afin de générer les fonds nécessaires à la réalisation des nouvelles priorités. Dans la pratique, cependant, les motifs des examens ministériels varient et, dans plusieurs cas, ils comprennent la résolution de problèmes de gestion ou de rendement perçus et le traitement des questions d'intégrité du programme.

Les trois examens horizontaux réalisés en 2016-2018 étaient ponctuels, chacun visant à améliorer la gestion et l'alignement des domaines de programmes ou de politique qui relèvent de plusieurs ministères et organismes.

À l'automne 2019, le premier ministre Trudeau a reconduit les libéraux au pouvoir en tant que gouvernement minoritaire. La mise à jour économique et financière, présentée en décembre de la même année, indiquait que le gouvernement allait lancer un examen complet des dépenses publiques. En raison de la pandémie de COVID-19, le gouvernement n'a pas publié de budget au printemps 2020, et le portrait financier publié à l'automne 2020 était remarquablement silencieux sur les examens ou les résultats en cours. De nouvelles élections ont eu lieu en 2021, qui ont débouché sur un nouveau gouvernement libéral minoritaire.

Base de l'examen

Les dépenses visées par l'examen ont été déterminées séparément au début de chaque examen ministériel, souvent en se concentrant sur des domaines particuliers de l'exécution des programmes, mais dans d'autres cas en ayant une vision plus large. Les dépenses en immobilisation et les dépenses statutaires ont été exclues, de même que les subventions et les contributions dans la plupart des cas.

Les examens horizontaux n'ont pas été effectués principalement en fonction d'une base de dépenses déterminée, mais en fonction d'actifs ou de programmes existants.

• L'Examen horizontal des immobilisations a porté sur 32 000 bâtiments, 20 000 ouvrages techniques et 39 millions d'hectares de terres, d'une valeur totale d'environ 100 milliards de dollars et dont la gestion coûte 10 milliards de dollars par an.
• L'Inventaire des programmes d'innovation en entreprise et de technologies propres du gouvernement fédéral (y compris ceux axés sur les technologies propres) représentait quelque 2,2 milliards de dollars de dépenses de fonctionnement, de subventions et de contributions, et de dépenses d'investissement dans 19 ministères et organismes.
• L'examen des compétences horizontales a porté sur 106 programmes dans 30 organismes fédéraux pour un coût total de 7,5 milliards de dollars par an, y compris les dépenses de fonctionnement et les dépenses de subventions et de contributions.

Portée

Les organismes suivants ont fait l'objet d'examens ministériels entre 2016 et 2019 :

• Gendarmerie royale du Canada : Commencé avant l'annonce du budget de 2017
• Services partagés Canada : Grands projets informatiques (commencés avant l'annonce du budget de 2017)
• Pêches et Océans Canada : Actifs des garde-côtes (lancés en 2017)
• Transport Canada : Modernisation de la loi et de la réglementation en point de mire
• Agence des services frontaliers du Canada
• Santé Canada
• Agence du revenu du Canada : Modèle de prestation de services (lancé en 2018)
• École de la fonction publique du Canada

Les examens ministériels n'ont pas systématiquement porté sur tous les programmes. La plupart d'entre eux se sont concentrés sur des domaines de programmes particuliers, conformément au mandat d'examen.

Méthode

La composition et les objectifs variés des divers examens ministériels et horizontaux se sont traduits par des méthodes d'examen différentes.

La plupart des examens ministériels comprenaient des évaluations de chaque programme à l'aide des « six critères » créés pour l'examen des programmes (1994-1996) et adoptés par la suite dans l'examen stratégique et fonctionnel (2011-2012) :

1. Le programme ou l'activité continue‑t‑il à servir l'intérêt public?
2. Le gouvernement a‑t‑il un rôle légitime et nécessaire à jouer dans ce domaine ou cette activité de programme?
3. Le rôle actuel du gouvernement fédéral est-il approprié ou le programme devrait-il être réorganisé de concert avec les provinces?
4. Quels sont les programmes ou les activités qui devraient ou pourraient être transférés en tout ou en partie au secteur privé ou bénévole?
5. Si le programme ou l'activité se poursuit, comment son efficacité pourrait-elle être améliorée?
6. L'ensemble des programmes et activités qui en résulte est-il abordable au vu des restrictions budgétaires? Si ce n'est pas le cas, quels programmes ou activités devraient être abandonnés?

Certains examens ministériels ont ajouté des questions thématiques supplémentaires ou ont entrepris des champs d'enquête distincts. Par exemple, les examens de la Gendarmerie royale du Canada et de l'Agence des services frontaliers du Canada comprenaient des travaux sur les rapports financiers, qui étaient dans certains cas inadéquats pour isoler les dépenses au niveau du programme.

Des méthodes différentes ont été utilisées en ce qui concerne les trois examens horizontaux. Des travaux supplémentaires seraient nécessaires pour les documenter et les comparer.

Processus

Tous les examens ont été lancés dans le cadre du processus budgétaire et ont été supervisés, à des degrés divers, par le secteur de la gestion des dépenses et le secteur de programme concerné au sein du Secrétariat du Conseil du Trésor.

Pour les examens ministériels, les modèles à « six critères » ont été publiés et, une fois terminés, ont été reçus par le secteur de la gestion des dépenses. Le ministère des Finances et le Bureau du Conseil privé ont été, à tout le moins, informés des progrès réalisés tout au long de chaque examen et, dans certains cas, ont participé activement à la supervision de ces progrès. Comme lors des précédents exercices d'examen ministériel, les ministères ont eux-mêmes recueilli, analysé et documenté les renseignements relatifs aux programmes et aux dépenses.

Chaque examen ministériel a nécessité la mise en place d'un comité directeur mixte composé de représentants de l'agence centrale et de hauts responsables ministériels qui se sont réunis régulièrement tout au long de l'examen afin de discuter des progrès réalisés et de donner des orientations.

Les examens horizontaux n'ont pas fait l'objet d'un examen ou d'une orientation de la part du Secteur de la gestion des dépenses du SCT ou des secteurs de programme du SCT, mais ont été menés par des équipes temporaires créées à cet effet au sein du SCT. Les examens horizontaux ont donné lieu à la création de comités pluridisciplinaires composés des services concernés et chargés de guider les progrès tout au long de l'examen.

Tous les examens ont donné lieu à des recommandations, qui pouvaient porter sur des changements organisationnels, des modifications touchant l'affectation des dépenses, des pratiques de gestion ou des structures de programme (y compris le réalignement de programmes entre ministères, dans le cas des examens horizontaux). Ces recommandations ont été présentées au Conseil du Trésor par le responsable du SCT concerné (généralement le secteur de programme du SCT pour les examens ministériels et le responsable désigné du SCT pour les examens horizontaux).

Gouvernance

Pour les examens ministériels, les comités directeurs respectifs ont été la principale source de supervision du processus et de l'élaboration des recommandations découlant de l'examen. Outre la représentation des ministères, le comité directeur comprenait toujours un conseiller indépendant, engagé par le ministère concerné.

Le conseiller indépendant avait deux rôles :

1. Fournir des orientations au ministère tout au long de l'examen afin de garantir le respect des orientations émises par le SCT en matière d'examen;
2. Fournir au Conseil du Trésor une attestation, généralement jointe à la présentation, selon laquelle les conclusions de l'examen sont exactes et les recommandations reflètent les objectifs de l'examen.

Le comité directeur était toujours composé de représentants du ministère concerné, du secteur de programme du SCT et du Secteur de la gestion des dépenses du SCT. Le ministère des Finances du Canada et le Bureau du Conseil privé ont été invités à siéger au comité directeur, bien que leur participation ait varié en fonction de l'examen. Lorsque pertinent, le ministère responsable du portefeuille d'un organisme a siégé au comité directeur.

Résultats

Économies budgétaires

Les économies réalisées pour les examens menés au cours de cette période n'ont pas été importantes.

Effectif

Les examens réalisés pendant cette période n'ont pas recommandé de réduction des effectifs et n'ont pas non plus conduit à des réductions de dépenses affectant les effectifs.

Changements à l'appareil gouvernemental

En juillet 2016, le gouvernement du Canada a mis en place une nouvelle Politique sur les résultats visant à améliorer la manière dont les institutions fédérales mesurent, évaluent et communiquent les résultats. Cette politique visait également à améliorer la manière dont les ministères et les organismes recueillent et utilisent des données probantes pour éclairer leurs décisions. En décembre 2018, tous les ministères avaient pleinement adopté la nouvelle politique.

Les modifications apportées au Règlement de la Chambre des communes ont également permis la publication du Budget principal des dépenses plus tard dans l'année, de sorte que les décisions budgétaires et les implications en matière de dépenses ont pu être saisies et présentées aux parlementaires de manière plus claire.

En juin 2017, le gouvernement a présenté un projet de loi, que le Parlement a adopté, visant à obliger le Bureau de régie interne, l'organe multipartite de parlementaires qui réglemente les affaires internes de la Chambre des communes, à tenir ses réunions en public, afin d'assurer une plus grande ouverture, une plus grande transparence et une plus grande responsabilisation dans l'administration du Parlement.

À la suite de l'annonce faite dans le budget de 2018, une Unité centrale d'évaluation du rendement et de l'impact a été créée pour entreprendre des évaluations du rendement des programmes d'innovation sur une base continue (désormais appelée Unité de la science des données, de la recherche et du développement).^{Notes en fin d'ouvrage clii}

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Recentrer les dépenses gouvernementales (2023-2024)

Contexte

Après deux années de dépenses d'urgence liées à la pandémie, le gouvernement s'est engagé dans le budget de 2022 à amorcer le retour à la normale du niveau global des dépenses de programmes et a annoncé qu'il examinerait les plans de dépenses précédents en vue de réduire les dépenses liées à la COVID-19 d'un montant pouvant aller jusqu'à 3 milliards de dollars sur quatre ans.

En outre, il a chargé la présidente du Conseil du Trésor de mener un examen des politiques stratégiques, avec deux volets.

1. Le volet 1 évaluera l'efficacité du programme;
2. Le volet 2 permettrait d'identifier les possibilités de réinvestissement.^{Notes en fin d'ouvrage cliii}

Il a été estimé que cet examen coûterait 6 milliards de dollars sur cinq ans, à partir de 2024-2025, et 3 milliards de dollars par la suite. Il y avait un engagement à rendre compte de l'état d'avancement du réexamen des politiques stratégiques en 2023, mais il n'en est fait aucune mention dans le budget de cette année-là, ni dans l'Énoncé économique suivant, ni dans le budget de 2024.

Toutefois, le budget de 2023 annonçait la poursuite des efforts visant à ramener la croissance des dépenses publiques à un niveau antérieur à la pandémie, sous le titre Recentrer les dépenses gouvernementales. Sous cette bannière, on a annoncé une réduction progressive de 3 % des dépenses admissibles des ministères et des organismes d'ici 2026-2027, réduisant les dépenses de 7 milliards de dollars sur quatre ans, et de 1,7 milliard de dollars en permanence.

L'Énoncé économique de 2023 annonçait que le gouvernement prolongerait et étendrait ses efforts de recentrage des dépenses gouvernementales par une nouvelle phase, d'un montant de 345,6 millions de dollars en 2025-2026, et de 691 millions de dollars en permanence. Cela a porté le total des économies visées à 15,8 milliards de dollars d'ici à 2027-2028 et à 4,8 milliards de dollars par an par la suite.

Base de l'examen^{Notes en fin d'ouvrage cliv}

La portée de l'examen semble englober les budgets des dépenses votées totales de 198,15 milliards de dollars pour 2023-2024, avec des exclusions liées aux salaires des militaires, aux avantages directs accordés aux particuliers et aux transferts aux collectivités autochtones. Les agents du Parlement et les petits organismes ont également été exclus.

Phase 1 – Le budget de 2023 a annoncé les éléments suivants :

• Recentrer 14,1 milliards de dollars sur 5 ans provenant d'organismes figurant dans le Budget principal des dépenses et 1,3 milliard de dollars sur 5 ans provenant des sociétés d'État.
• Les dépenses consacrées aux services professionnels et aux déplacements seraient recentrées à partir de 2023-2024.
• Les dépenses pour le fonctionnement et les paiements de transfert seraient recentrées à partir de 2024-2025.

Phase 2 – L'Énoncé économique de l'automne 2023 a annoncé que :

• Le gouvernement poursuivra et élargira ses efforts de recentrage des dépenses gouvernementales, à hauteur de 345,6 millions de dollars en 2025-26, et de 691 millions de dollars en permanence.
• Les détails de ce processus sont en cours d'élaboration.

Le budget de 2024 a prolongé l'effort de recentrage des dépenses en réalisant de modestes économies supplémentaires par rapport à celles annoncées dans l'Énoncé économique de l'automne 2023.

Portée

Le budget de 2023 a ciblé les organismes inclus dans le Budget principal des dépenses et les sociétés d'État entreprises.

Si des objectifs de recentrage ont été établis pour les organismes de l'ensemble du gouvernement, certaines dépenses ont été exclues de cet exercice. Aucun objectif n'a été fixé pour les Forces armées canadiennes (dépenses salariales, de fonctionnement et de déploiement/réinstallation), les bénéfices directs pour les Canadiens ou les transferts aux collectivités autochtones et aux autres ordres de gouvernement. Cette initiative a également exclu les agents du Parlement et les petits organismes.

Méthode

Les organismes ont examiné leurs dépenses et défini des propositions sur la base du cadre général suivant :

• Le rôle du gouvernement fédéral est-il encore légitime et nécessaire?
• Les faits montrent-ils qu'il est efficace (ou non)?
• Est-il possible d'améliorer la conception ou l'administration pour la rendre plus efficace?
• Est-ce abordable en période de restrictions budgétaires?
• Existe-t-il des dépendances ou des complémentarités importantes par rapport à d'autres programmes?

Pour chacune des propositions, les organismes ont fourni des renseignements sur les incidences importantes afin que les ministres soient en mesure de prendre des décisions efficaces fondées sur des données probantes. Les renseignements essentiels suivants devaient être inclus pour chaque réduction proposée :

• Coût fiscal par exercice de 2024-2025 à 2028-2029 (profil quinquennal) et en permanence;
• Répartition des réductions entre (i) les activités et (ii) les subventions et contributions;
• Détermination des conséquences fiscales des dépendances ou des complémentarités pour d'autres organismes (c'est-à-dire prise en compte de tout transfert de coûts);
• Un résumé de haut niveau des incidences attendues sur les citoyens, décrivant dans quelle mesure la réduction des dépenses devrait se traduire par une réduction de la capacité d'exécution, des avantages ou des services. Les incidences seraient évaluées à l'aide du cadre de la qualité de vie, avec des sections distinctes pour les résultats concernant les langues officielles et les résultats régionaux ou locaux;
• Répercussions sur l'emploi dans le service public (mesurés en équivalents temps plein);
• Recours aux dispositions relatives au réaménagement des effectifs, lorsqu'elles sont inévitables;
• Détermination de tout risque d'envergure lié à la probabilité de réalisation des économies relevées, y compris les risques liés aux parties prenantes ou aux communications, les risques juridiques, les risques opérationnels ou les risques pour l'intégrité du programme, ainsi que des renseignements de haut niveau sur les stratégies d'atténuation.

Processus^{Notes en fin d'ouvrage clv}

Pour la phase 1, les ministères ont travaillé tout au long de l'été 2023 pour déterminer les réaffectations dans l'ensemble de leurs portefeuilles et les propositions les plus judicieuses sur le plan opérationnel, et pour veiller à ce que les services importants pour les Canadiens et d'autres domaines prioritaires ne soient pas affectés dans le cadre de l'exercice.

Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada a collaboré avec les ministères pour s'assurer que leurs propositions étaient viables et ne créaient pas de pressions sur la prestation de services ou l'intégrité des programmes. Les propositions ont également été examinées à l'aide de divers outils analytiques tels que l'indice de qualité de vie et l'analyse comparative entre les sexes Plus.

Au cours de l'automne 2023, les propositions ont ensuite été examinées par les ministres du Conseil du Trésor afin d'assurer une supervision appropriée et d'appliquer une vision pangouvernementale à toutes les propositions.

Pour la phase 2, l'Énoncé économique de l'automne 2023 a prolongé ses efforts de recentrage des dépenses gouvernementales à hauteur de 345,6 millions de dollars en 2025-2026, et 691 millions de dollars en permanence.

Au total, les mesures prises par le gouvernement pour recentrer les dépenses sont estimées à 15,8 milliards de dollars d'ici 2027-2028 et à 4,8 milliards de dollars par an par la suite.

Gouvernance^{Notes en fin d'ouvrage clvi}

Pour la phase 1, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada a collaboré avec les ministères pour s'assurer que leurs propositions étaient viables et ne créaient pas de pressions sur la prestation de services ou l'intégrité des programmes. Les propositions ont également été examinées à l'aide de divers outils analytiques tels que l'indice de qualité de vie et l'analyse comparative entre les sexes Plus.

Les propositions ont ensuite été examinées par les ministres du Conseil du Trésor afin d'assurer un contrôle approprié et d'appliquer une vision pangouvernementale à toutes les propositions.

Les ministères rendront compte de leurs plans de dépenses particuliers et des progrès accomplis dans le cadre de leurs Plans ministériels et Rapports sur les résultats ministériels.

Pour la phase 2, aucun détail n'est disponible à l'heure où nous écrivons ces lignes.

Résultats

Économies budgétaires

• Le budget de 2023 a annoncé une réduction des budgets de déplacements des organismes et des dépenses de consultation et autres services professionnels. Des réductions de 500 millions de dollars pour 2023-2024 ont été attribuées et les organismes ne pourront pas dépenser ces montants (allocations bloquées dans les autorisations votées en 2023-2024), et les 500 millions de dollars deviendront caducs et retourneront dans le cadre budgétaire à la fin de l'exercice financier.^{Notes en fin d'ouvrage clvii}
• Le Budget principal des dépenses 2024-2025, déposé le 29 février 2024, énumère les réaffectations de dépenses prévues qui seront mises en œuvre comme suit : 2,3 milliards de dollars en 2024-2025, 3,5 milliards de dollars en 2025-2026 et 4,8 milliards de dollars en 2026-2027.^{Notes en fin d'ouvrage clviii}

Effectif

Le budget de 2024 indique que la population de la fonction publique diminuera « d'environ 5 000 équivalents temps plein par rapport à une taille d'environ 368 000 », sur la base des taux d'attrition historiques.

La présidente du Conseil du Trésor, Anita Anand, a déclaré ce qui suit : « […] il ne devrait pas y avoir de congédiements et l'incidence sur les emplois dans la fonction publique devrait être limité, bien que certains ministères puissent connaître des changements de personnel en raison de redéploiements vers des activités plus prioritaires ou d'attrition. »^{Notes en fin d'ouvrage clix}

Changements à l'appareil gouvernemental

À l'heure où nous écrivons ces lignes, aucun changement à l'appareil gouvernemental explicitement associé à la mise en œuvre de l'exercice de recentrage des dépenses gouvernementales n'a été annoncé. L'objectif principal consiste à réaffecter les fonds afin de les aligner sur les priorités actuelles et de garantir des dépenses responsables.

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