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Transcription : La gouvernance en période de turbulences : le Canada dans une perspective comparative, avec Jonathan Craft et Evert Lindquist
[00:00:00 La vidéo s'ouvre sur Evert Lindquist et Jonathan Craft, assis dans des fauteuils confortables. On les voit sous différents angles tout au long de la vidéo, y compris dans des plans en plein écran de chaque conférencier.]
Taki Sarantakis : Bienvenue encore une fois à l'École de la fonction publique du Canada. Je m'appelle Taki Sarantakis. Pendant encore 10 minutes, je continuerai d'occuper le poste de président de l'École de la fonction publique du Canada. Aujourd'hui, nous avons une autre rencontre très intéressante à vous proposer. Nous discuterons d'un livre. Et ce livre est le fruit d'un projet que nous avons mené ici auparavant. Le Dr Jonathan Kraft a été l'un de nos chercheurs invités Jocelyne Bourgon et, au cours de son mandat à l'école, il a organisé une série de tables rondes avec ses collègues enseignants. Le résultat de cette démarche est le livre dont nous discuterons. Voici donc le professeur Jonathan Craft, [de] l'Université de Toronto, ainsi que le professeur Evert Lindquist, de l'Université de Victoria. Bienvenue, messieurs.
Jonathan Craft : Merci de me recevoir.
Evert Lindquist : C'est un plaisir d'être ici.
Taki Sarantakis : Le livre dont nous parlons s'intitule « La gouvernance en période de turbulence : Le Canada dans une perspective comparative ». En général, quand on pense à la turbulence, on pense aux avions. Je vais donc parler de la turbulence et m'en servir comme d'une analogie au fil de notre discussion; j'espère que cela ne vous dérange pas. Vous êtes donc tous les deux d'éminents universitaires, et les éminents universitaires adorent les définitions. Commençons par les définitions. Qu'entend-on par « turbulence » dans votre contexte?
[00:01:39 Texte à l'écran : Jonathan Craft, professeur adjoint à l'Université de Toronto;
coauteur de *La gouvernance en période de turbulence*.]
Jonathan Craft : Le terme « turbulence » fait penser à un avion ou à une mer agitée. Il s'agit d'un bouleversement. Il désigne les perturbations imprévues d'un système, où les demandes et les événements imposent une réponse difficile.
Il existe une longue liste de tentatives de la part d'universitaires, de nos collègues, pour donner des définitions. L'un des grands atouts du livre est qu'il reconnaît qu'il existe en réalité de nombreuses formes et types de turbulence. Je pense que l'analogie de l'avion est très pertinente parce qu'il existe des perturbations, qu'il s'agisse de la mer, des avions ou de la gouvernance.
[00:02:26 Texte à l'écran : Evert Lindquist, professeur d'administration publique à l'Université de Victoria; coauteur de *La gouvernance en période de turbulence*.]
Evert Lindquist : J'ajouterais à cela que le terme « turbulence » sous-entend que plusieurs crises se produisent simultanément. Ainsi, bon nombre de ces perturbations s'amplifient et se renforcent de manière imprévisible.
Il y a aussi l'idée qu'au fil du temps, ce n'est pas seulement une crise qui s'est produite, mais qu'il y a des crises et des turbulences permanentes qui, en quelque sorte, déstabilisent le système, qui ne sont pas prévues et qui sont difficiles à prévoir à l'avenir.
Taki Sarantakis : Or, si l'on reprend cette analogie avec les avions et qu'on la transpose dans le contexte politique et administratif canadien, je pense qu'il est tout à fait pertinent de dire qu'en cas de turbulences, la capacité – ou l'incapacité – à les surmonter dépend à la fois du pilote et de l'avion lui-même.
Pour transposer l'analogie à notre situation, appelons les pilotes « acteurs ». Quels acteurs de nos systèmes politique et administratif traversent actuellement une période de turbulence?
Jonathan Craft : Evert, c'est toi qui commences?
Evert Lindquist : Eh bien, tous les dirigeants de nos nombreux gouvernements au Canada. Il ne s'agit donc pas seulement d'un défi auquel est confronté le gouvernement du Canada, mais nous vivons dans une fédération. Il s'agit donc de tous les dirigeants provinciaux et territoriaux, mais ce qui est encore plus intéressant, c'est que, sur un certain nombre d'enjeux, il s'agit également de l'ensemble des dirigeants municipaux du Canada et, bien sûr, des dirigeants autochtones.
Ainsi, l'un des aspects particulièrement intéressants lorsqu'on examine la manière dont les pays et les administrations réagissent aux turbulences, c'est que nous ne vivons pas dans un État unitaire. Nous avons une fédération qui est compliquée et asymétrique. Et c'est l'une des questions à laquelle notre livre tente de répondre : alors que nous sommes collectivement confrontés à des turbulences et que nous essayons de déterminer la voie à suivre, comment la turbulence se manifeste-t-elle dans les différentes composantes du système et les différents échelons de la bureaucratie?
Taki Sarantakis : Alors, Jonathan, est-ce que certains de nos pilotes, ou certains de nos acteurs politiques ou bureaucratiques, sont confrontés à davantage de turbulences que d'autres?
Jonathan Craft : J'ajouterais simplement que l'une des leçons que j'ai tirées de ma réflexion sur le concept de turbulence et de son incidence sur la politique canadienne, l'administration publique et les enjeux de politique publique, c'est que nous sommes tous des pilotes. Tout le monde est touché par la turbulence. On ne peut pas y échapper.
Il est certain que le premier ministre, les échelons supérieurs de la fonction publique, les dirigeants municipaux, les dirigeants autochtones, bref, tous les dirigeants, sont bien sûr contraints de faire face à la turbulence, mais c'est également le cas des Canadiens ordinaires. Il en va de même pour les fonctionnaires de base qui doivent soudainement faire face à la COVID, à la fois en tant que fonctionnaires, mais aussi en tant que mères, sœurs, propriétaires de petites entreprises, ou quelle que soit leur situation. Je pense donc que l'idée selon laquelle la turbulence se limite aux acteurs de haut niveau n'est pas forcément exacte.
Mais je pense aussi que ce qui est important, c'est que nous sommes tous exposés à la turbulence, mais que, d'une certaine manière, nous y contribuons peut-être aussi. Je crois que le fait d'essayer de cerner précisément ce qui nous aide à atténuer ou à gérer la turbulence est sans aucun doute un thème récurrent tout au long du livre.
Mais il faut également reconnaître que bon nombre d'entre nous contribuent à la turbulence simplement par la manière dont nous utilisons les médias sociaux, ou par notre rôle dans des perturbations économiques, ou encore par les différentes façons dont les fonctionnaires font le travail qu'ils sont censés faire, qui peuvent engendrer des turbulences dans d'autres parties du système.
Je pense donc que, pour reprendre votre analogie, c'est un peu comme si nous étions dans un avion et que tout le monde le pilotait ensemble.
Taki Sarantakis : Revenons un peu à l'avion. Je pense que la meilleure analogie pour l'avion, ce sont nos institutions publiques.
Comme on le sait, nous avons un système parlementaire; nous avons un pays fédéré; nous avons une fonction publique professionnelle; nous avons des dirigeants élus démocratiquement; nous avons une période de questions; nous avons des budgets, et ainsi de suite. Nous avons des dizaines et des dizaines d'institutions qui composent cet avion qu'est le Canada, qui traverse des turbulences.
Je constate que bon nombre de nos institutions sont mises à rude épreuve par ces turbulences. Est-ce que c'est ce que vous voyez?
Evert Lindquist : La réponse courte est oui. Je crois que nous, ainsi que nos collègues qui ont contribué au livre, soulignons également que le Canada a déjà traversé des turbulences par le passé.
Il n'est pas nécessaire de remonter très loin dans le temps pour se rappeler la Deuxième Guerre mondiale, les années 1970, les bouleversements économiques, les luttes constitutionnelles, le Programme énergétique national, les référendums, etc. D'énormes débats.
Il y avait aussi beaucoup d'incertitude quant à la direction que les choses allaient prendre. Une métaphore autre que celle de l'avion est celle du sol qui bouge. Ce n'est pas un tremblement de terre. Le sol bouge et il continue de bouger. Il faut donc savoir comment stabiliser mentalement notre façon d'envisager cette situation, car beaucoup de choses que nous tenions auparavant pour acquises ne sont plus acquises.
Taki Sarantakis : Jonathan, si je tire une conclusion de ce qu'Evert a en quelque sorte laissé entendre — j'ai entendu Evert dire en substance : « Il en a toujours été ainsi ». Il a dit bien plus que cela, mais il a aussi ajouté qu'il en a toujours été ainsi. Le « toujours » d'aujourd'hui est-il identique à celui d'hier, ou vivons-nous une situation qui semble peut-être un peu différente de celle qu'ont connue nos parents et nos grands-parents?
Jonathan Craft : On a certainement beaucoup parlé de concepts tels que la « polycrise » et du fait que la nature qualitative des défis et des turbulences auxquels nous sommes confrontés est d'une ampleur, d'une portée ou d'une magnitude plus importantes. Mais je pense que le contexte historique est vraiment important, car je crois que si on regarde en arrière et qu'on interroge nos grands-parents ou des personnes plus âgées qui ont vécu cette époque, on s'aperçoit que ces moments-là ont été assez tumultueux pour eux. Et je pense que nous traversons une période marquée par plusieurs formes de turbulence.
Et c'est ce que j'essayais de faire valoir avec la définition : certaines de ces situations sont provoquées par une crise, d'autres se développent lentement, d'autres encore sont auto-infligées ou sont le fruit de nos propres actions. Et je pense que cela ne tient pas seulement au fait de savoir si les turbulences elles-mêmes sont différentes, mais je crois que la question la plus importante est de connaître notre capacité à y faire face et à en atténuer les effets.
Dans le livre, l'un des concepts abordés dans un chapitre est la différence entre « gérer par » et « gérer pour ». Dans la conclusion, nous abordons les notions de « gérer vers le bas » et de « gérer vers l'extérieur », c'est-à-dire la capacité de réagir efficacement. Je crois qu'une grande partie de l'analyse présentée dans le livre était de nature comparative, mais aussi diachronique ou historique, dans le sens où elle cherchait à déterminer si les institutions de notre fonction publique sont encore suffisamment résilientes. Les cultures, les répertoires et les pratiques en vigueur sont-ils toujours efficaces? Car je pense que si la nature de turbulences peut varier, il en va de même pour la capacité à y faire face, ainsi que pour la capacité de nos institutions et de nos acteurs à s'appuyer sur elles afin de se montrer à la hauteur; c'est certainement là un sujet qui, selon moi, soulève d'importantes questions.
Ce qui est essentiel ici, selon moi, c'est que nous ne sommes pas seuls. Il est certain que l'expérience canadienne, qui a été à l'origine de ce livre, reposait en partie sur la reconnaissance qu'il existe bien sûr d'énormes turbulences — d'autant plus depuis que nous avons commencé à rédiger le livre — mais aussi sur le fait que nous ne sommes pas seuls. D'autres pays dotés d'un régime politique similaire au nôtre ou de régimes différents tentent de s'adapter.
Ainsi, l'analyse comparative dans le temps et des compétences permet vraiment de mettre en lumière la résilience de nos institutions et la manière dont nos pratiques permettent de gérer la turbulence et de s'y adapter, compte tenu de leur caractère multiforme. Il est difficile de mettre le doigt dessus, car il ne s'agit pas d'un seul type de turbulence.
Pour conclure sur cette question, je dirais simplement qu'il y a une dimension – du moins, c'est mon point de vue, et je crois que certains de nos collègues l'ont très bien exprimée – qui tient à la rapidité avec laquelle les choses évoluent. Ce sont donc la rapidité avec laquelle les perturbations surgissent et exercent une pression sur le système pour qu'il réagisse, ainsi que l'efficacité ou la rapidité avec laquelle le système est capable de mobiliser ses ressources pour réagir, qui sont mises à rude épreuve.
Taki Sarantakis : Et je suis heureux que vous en ayez parlé, car il me semble que c'est la différence principale entre notre époque et celle qui l'a précédée : pour bon nombre de nos prédécesseurs, tant dans ce pays que sur cette planète, il y a eu beaucoup de turbulences, mais c'était presque le genre de turbulences qui ne surviennent qu'une fois, voire deux, par génération.
Notre discussion d'aujourd'hui a lieu en 2026. Nous avons vécu la chute de l'Union soviétique. Nous avons été témoins de l'essor de la Chine. Nous avons grandi à l'ère d'Internet. Nous avons vécu l'ère du numérique. Nous avons vécu les événements du 11 septembre. Aujourd'hui, l'IA fait partie intégrante de notre quotidien. Nous avons grandi à l'ère des médias sociaux. Il est possible de croire que chacun de ces événements a à lui seul défini une génération. Pourtant, beaucoup de gens qui nous écoutent les ont tous vécus. La vitesse est donc très importante ici.
Je vais donc conclure cette partie en lisant une citation tirée de votre livre : « S'il y a bien une chose sur laquelle on peut parier sans risque, c'est que les décideurs politiques et les Canadiens devront faire face à davantage de turbulences. » La question, bien sûr, est de savoir de quel type de turbulences il s'agit et comment elles vont se manifester. Et, peut-être plus important encore, dans quelle mesure les dirigeants, les institutions et les réformes du secteur public canadien sont-ils en mesure de les prévoir et d'y faire face?
On sait que le gouvernement est connu pour bien des choses. La bureaucratie et les bureaucrates sont connus pour bien des choses. C'est un peu inquiétant selon votre citation. On ne nous connaît pas vraiment pour notre rapidité. Nous ne sommes pas réputés pour notre capacité d'adaptation rapide. Nous ne sommes pas réputés pour notre capacité à transformer nos institutions afin de les adapter à l'environnement dans lequel nous vivons. En fait, bon nombre des institutions qui continuent de régir notre existence collective, selon la façon dont on les compte, datent d'avant la Confédération.
Alors, si l'on y pense en termes informatiques, le système d'exploitation de nos institutions est-il toujours adapté à l'époque dans laquelle nous vivons?
Evert Lindquist : Très bonne question. Une bonne partie du livre explore d'ailleurs différents points de vue permettant d'y répondre.
L'un des points que je voudrais souligner en réponse à cette question, mais aussi à la précédente, c'est que lorsque les turbulences sont nombreuses et, comme l'a dit Jonathan, que les événements se succèdent à un rythme effréné, il est difficile pour le système d'exploitation auquel vous faites référence de dresser un bilan.
Par conséquent, les gouvernements ne peuvent pas tous avoir les bonnes solutions. C'est un peu la loterie à cet égard. Il faut agir vite; il faut faire preuve d'agilité. Il faut tenir compte à la fois du court terme et du long terme, mais ce n'est pas toujours la bonne stratégie. La question est la suivante : qu'avons-nous appris à différents moments dans le temps?
Et cela nécessite un système capable d'introspection, disposé à aller à la rencontre de différents intervenants, experts et critiques afin de déterminer ce qui fonctionne et ce qui ne fonctionne pas. Et j'ajouterais à cela – et elle vient de la littérature sur les crises – qu'il y a la notion de « création de sens ». Lorsque l'on traverse des périodes de turbulence – grandes guerres, crise financière mondiale, attentats du 11 septembre – on passe à un autre plan d'action, et nos institutions ont évolué.
La question est la suivante : en avons-nous pris conscience? Est-ce qu'on l'a bien compris? Et sommes-nous en mesure de dire : « Voilà qui nous sommes désormais »? Nous travaillons différemment, et peut-être avons-nous en fait toujours travaillé différemment; nous devons faire mieux pour aller de l'avant, car on ne peut pas changer facilement le système d'exploitation dans un pays comme le Canada.
Taki Sarantakis : Jonathan, j'aimerais approfondir cette idée. L'un des chapitres du livre disait en substance – et cela va peut-être paraître caricatural, mais ce n'est pas le but – qu'il nous faut une bureaucratie plus réfléchie. Nous avons besoin d'une bureaucratie qui, d'une certaine manière, soit en réalité plus lente. Il faut qu'elle soit plus représentative. Il faut qu'elle cesse de réagir comme une balle de ping-pong qui vole à gauche, à droite, de haut en bas et de côté, prendre un peu de recul et mettre en pratique certaines des choses dont votre collègue Evert venait justement de parler.
Est-ce qu'on le fait bien? D'après ce que vous avez vu, est-ce qu'on le fait même?
Jonathan Craft : Oui, un chapitre sur ce sujet a été rédigé par Christopher Cooper et Dennis [inaudible]. L'une des meilleures idées a été de réunir un groupe de nos collègues – tant internationaux que canadiens – ce qui a permis de comparer des points de vue et de mener une réflexion approfondie sur ce qui se passe.
Et il y a bien sûr la notion de rythme et de vitesse; les praticiens, les fonctionnaires qui ont participé aux tables rondes – car il ne s'agissait pas uniquement d'universitaires, mais aussi de fonctionnaires – nous ont parlé de leur quotidien, de ce à quoi la turbulence ressemble pour eux et comment, dans le cadre de leurs fonctions au sein des institutions, ils géraient et faisaient face à diverses formes de turbulence. Et je crois qu'il était clair qu'il y a indéniablement des pressions extraordinaires, surtout au sein des échelons supérieurs : des pressions liées au temps, des pressions liées aux ressources. La pénurie est bien réelle.
Ainsi, cet appel à une bureaucratie plus lente, ou à ralentir pour se ménager des espaces de réflexion, à élaborer des programmes stratégiques réfléchis, tournés vers l'avenir et à long terme, ainsi qu'à prêter attention aux questions d'intendance, est illustré tout au long du libre par de nombreux exemples montrant les différentes façons dont il est nécessaire de préserver cet espace et le temps consacré à la réflexion. Et il est difficile d'y parvenir lorsqu'on est confronté à une crise urgente, voire à plusieurs turbulences de différents types.
Je pense donc qu'il existe des poches au sein de la fonction publique où certaines personnes s'acquittent bien de leur tâche, mais ce n'est pas facile. Et je crois que si je devais faire le lien avec une question précédente, je dirais que le système, c'est-à-dire le contexte institutionnel canadien, fait preuve d'une résilience remarquable. Si vous examinez et réfléchissez à tous ces exemples que nous avons donnés, vous verrez que nous sommes toujours là. Je pense donc qu'il existe une quantité incommensurable de ressources, de bonne volonté, ainsi que de répertoires et de compétences variés qui peuvent être mis à contribution pour faire face à toutes sortes de turbulences. Mais le défi, c'est que nous sommes souvent confrontés à un éventail de paradoxes, et c'est là où nous en sommes arrivés dans le livre, car on se demande : « Qu'est-ce qu'on fait face à tout ça? » « Et comment gérons-nous le système d'exploitation, si on veut l'appeler ainsi? » Et je pense qu'il existe un besoin paradoxal de réagir rapidement face à une pandémie, à des droits de douane, à un changement de politique de la part de notre principal partenaire commercial ou à un événement géopolitique.
Mais paradoxalement, il faut ralentir le rythme, non seulement pour mener une réflexion mûre sur les conseils prodigués par les fonctionnaires, mais aussi pour consulter avec prudence les collectivités touchées; pour établir une collaboration minutieuse, réfléchie et progressive avec les provinces, les territoires, les communautés autochtones ou les municipalités sur des questions politiques qui ne sont pas nécessairement source de turbulence aujourd'hui, mais qui pourraient très bien le devenir demain.
Je pense donc que l'idée d'allier la lenteur à la rapidité n'est qu'un des paradoxes que nous avons identifiés. Et je pense que chaque fonctionnaire qui nous regarde, qu'il occupe un poste de haut niveau ou non, doit réfléchir à l'espace qu'il peut se créer pour réfléchir et essayer de se livrer à ce genre de travail plus lent.
Evert Lindquist : Oui, et on en arrive aussi à l'idée qu'il s'agit d'une situation surdéterminée, et il semble que ce sera ainsi dans un avenir prévisible. Mais une partie du paradoxe réside dans le fait de comprendre qu'on ne peut pas tout faire en même temps. Et que même les premiers ministres doivent trouver des moyens d'aller à la rencontre d'autres groupes et de communiquer avec eux régulièrement, malgré le manque de temps. Et c'est ainsi qu'on en arrive à la notion de « réflexion lente ». Demander aux hauts dirigeants, qu'il s'agisse de dirigeants politiques ou de fonctionnaires, de prendre leur temps n'est tout simplement pas envisageable.
Comment ça va se passer? Probablement pas avec la Commission royale, mais en tendant la main à d'autres qui ne sont ni aux commandes ni dans le poste de pilotage, et en trouvant les répertoires pour y parvenir. L'une de nos impressions, exprimée dans le livre, et je pense que bon nombre de nos collègues partagent ce sentiment, est que nous ne croyons pas que les gouvernements soient très efficaces à cet égard à l'heure actuelle. Et que c'est le moment idéal pour mettre en place de nouveaux répertoires visant à favoriser une réflexion plus posée et plus approfondie, sous différentes formes.
Taki Sarantakis : Cela m'amène naturellement à la deuxième des trois citations tirées de votre livre que je vais lire. L'une des réactions que l'on a en période de turbulence, c'est de dire : « C'est toi qui es aux commandes. Centralisons le pouvoir. » Et on a pu le constater partout dans le monde. Les gens élisent des variantes de ce qu'on pourrait appeler des « dirigeants forts », car ils recherchent une source d'autorité centralisée capable de nous guider à travers cette période de turbulence.
Mais vous écrivez, et voici la deuxième citation : « La littérature sur l'État stratégique ne part pas du principe que les autorités centrales sont bien placées pour coordonner les autres acteurs. Au contraire, elle suppose que la capacité à coordonner est sérieusement mise à l'épreuve. C'est là une caractéristique essentielle de la littérature. »
Evert, je vais m'adresser à vous, car vous venez justement d'évoquer indirectement ce point : on ne devrait pas nécessairement partir du principe que ceux qui sont aux commandes ont toutes les réponses ni qu'ils peuvent s'en sortir tout seuls.
Evert Lindquist : C'est exact. C'est donc à ce moment-là que se posent les énigmes ou les paradoxes que nous examinons. En période de crise ou de turbulence, on a tendance à vouloir tout centraliser. Même les premiers ministres ne peuvent pas tout faire, aussi compétents soient-ils.
Taki Sarantakis : Vraiment?
Evert Lindquist : Et les organismes centraux ne peuvent pas tout faire.
Taki Sarantakis : Vraiment?
Evert Lindquist : Oui. La question est donc de savoir comment centraliser selon les façons importantes dans ces contextes, mais aussi comment décentraliser.
L'une des raisons de la décentralisation est de permettre à d'autres personnes très compétentes et intelligentes, qu'il s'agisse de dirigeants politiques ou de fonctionnaires, de travailler sur ces dossiers. Il faut s'occuper des intervenants dont Jonathan a parlé tout à l'heure, car c'est peut-être d'eux que viendront les prochaines turbulences, et nous devons nous y préparer.
Mais cela implique également de collaborer avec des acteurs extérieurs, avec d'autres paliers de gouvernement, ainsi qu'avec des experts ne faisant pas partie du gouvernement, car certaines réponses ne viendront pas du gouvernement pour diverses raisons. Mais cela implique d'avoir les répertoires nécessaires, ainsi que la confiance requise, pour proposer certaines idées et de savoir qu'on y parvient tout en s'occupant des priorités essentielles que la situation exige.
Jonathan Craft : Je crois que c'est vrai. Au Canada, nous avons une certaine tendance à vouloir parler de centralisation, et nous nous inquiétons de la concentration du pouvoir. Je crois que c'est important. Et nous ne sommes certainement pas les seuls à cet égard. Comme vous l'avez dit, [nos] collègues ont souligné que c'était l'une de ces tensions. Je pense donc qu'en temps de crise, on assiste à une centralisation, mais on se tourne également vers les dirigeants lors des turbulences.
Il y a donc des questions de responsabilité, en particulier dans un système fédéral et un contexte de gouvernance à plusieurs niveaux comme celui du Canada, où l'on souhaite également avoir l'impression que quelqu'un pilote l'avion d'une manière ou d'une autre. Mais le problème, c'est que le vol ne peut pas se produire tout seul. Comme l'a souligné Evert, on a besoin d'autres acteurs, surtout dans le contexte politique actuel.
On retrouve donc à nouveau une tension ou un paradoxe entre la manière dont on centralise, le moment où on centralise ou la raison pour laquelle on centralise, et la façon dont on s'en sert pour assurer la coordination. L'un des grands thèmes qui ressortent du livre concerne les défis liés à la gestion du volume et du nombre d'activités menées simultanément au sein de diverses institutions de la fonction publique et du secteur public au sens large. Les sociétés d'État, par exemple; il y a tout un chapitre consacré à ce sujet.
Je pense donc que le défi réside avant tout dans la capacité à évaluer et à apprécier les différents types de leadership qui permettent de savoir quand il faut intervenir et quand il faut plutôt s'appuyer sur des ressources relationnelles et un pouvoir qui sont localisés et dispersés. Croire qu'une seule personne au sein du cabinet du Premier ministre sera capable de faire face aux types et à la nature des turbulences actuelles, c'est faire preuve de naïveté, à mon avis. Et je pense que la question qui se pose alors est la suivante : « Comment nos institutions et nos acteurs du secteur public comprennent-ils les différents leviers à leur disposition, et comment peuvent-ils les actionner pour tenter de relever ce genre de défis? »
Et c'est précisément ce que le livre tente de mettre en lumière : comprendre et reconnaître qu'il existe des besoins concomitants de centralisation et de décentralisation, qui se manifestent dans plusieurs fonctions politiques différentes.
C'est là l'autre point essentiel : la centralisation et la décentralisation se présentent sous un jour très différent selon qu'il s'agit, par exemple, de la surveillance et de l'évaluation – comme l'aborde un chapitre du texte – ou des fardeaux administratifs – comme l'examine un autre chapitre – par opposition, disons, au fédéralisme ou aux relations avec les Autochtones.
Il existe donc une différence qualitative quant aux aspects auxquels nos systèmes de gouvernance tentent de répondre. Je pense donc que cette complexité représente un défi.
Taki Sarantakis : Avançons un peu. On revient, en quelque sorte, au point de départ en ce qui concerne la notion d'État. Et l'un des pères de la théorie de l'État; l'un des pères de l'administration publique; l'un des pères de la sociologie, Max Weber.
Dans votre livre, vous évoquez à plusieurs reprises l'État néo-wébérien. Cela suppose donc que nous avons laissé quelque chose derrière nous et que nous passons à autre chose. Tout d'abord, pourquoi ne demanderais-je pas à l'un d'entre vous de nous expliquer ce qu'est l'État wébérien, puis je demanderai à l'autre de nous expliquer vers quoi nous nous dirigeons, à savoir l'État néo-wébérien.
Jonathan Craft : On pourrait jouer à roche, papier, ciseaux?
Evert Lindquist : Bien sûr. D'accord. Ainsi, l'État wébérien est l'archétype platonicien d'une bureaucratie. Il se fonde donc sur le mérite. Chacun a son rôle, ses tâches et ses responsabilités, et il existe une chaîne de commandement qui, dans ce cas-ci, remonte jusqu'au sous-ministre ou au dirigeant politique.
Taki Sarantakis : Et puis il y a les organigrammes, les hiérarchies et…
Evert Lindquist : En effet. Et ce que j'aimerais ajouter à cela, avant que Jonathan ne vous explique ce qu'est l'État néo-wébérien, c'est qu'avec l'avènement de la nouvelle gestion publique et les grandes réformes des années 1980 et 1990, de nombreux chercheurs européens ont remarqué que, même si leurs pays tentaient d'adopter en partie la rhétorique de la nouvelle gestion publique de l'OCDE, bon nombre de leurs institutions d'État n'évoluaient pas dans la même direction que la Nouvelle-Zélande, l'Australie et même certaines régions des États-Unis.
C'est ainsi qu'ils ont eu l'idée du « nouvel État wébérien » — qui, à l'époque, ne portait pas encore le préfixe « néo » — afin d'expliquer pourquoi leurs États conservaient plus ou moins la forme qu'ils avaient auparavant. Mais Geert Bouckaert est allé plus loin et parle désormais d'« État néo-wébérien ».
Jonathan Craft : Oui, je crois que vous devriez lire ce livre, c'est tout ce que je pourrais répondre à toutes ces questions.
Taki Sarantakis : Il faut inciter les gens à lire le livre.
Jonathan Craft : Oui, tout à fait. Je crois que votre question « Le système d'exploitation fonctionne-t-il toujours? » résume parfaitement ce qu'était l'État néo-wébérien. La nouvelle gestion publique et le succès de l'industrie artisanale de la littérature sur la réforme de la gestion publique soulignent en effet à maintes reprises que l'administration publique traditionnelle était mise à rude épreuve. Réformons-la. Adoptons des pratiques de gestion. Adoptons des méthodes du secteur privé et réorganisons les choses.
Puis, l'initiative en matière de gouvernance a vu le jour, ce qui revenait en fait simplement à reconnaître que les États ne s'en sortaient pas tout seuls. Il existe un réseau international, qui est plus ou moins structuré, selon la façon dont on voit les choses, et ces questions de gouvernance s'inscrivent en réalité dans ce processus plus large dont l'État fait partie, sans pour autant constituer la fin des fins.
Et je pense que l'État néo-wébérien s'inscrit véritablement dans une réflexion et une réponse à 30 ans de nouvelle gestion publique, de gestionnariat et de littérature sur la gouvernance, pour affirmer que l'État est toujours là, qu'il est très important, ce qui nous ramène à votre question sur les acteurs, à votre question sur la centralisation, car l'État néo-wébérien s'intéresse avant tout aux hiérarchies; il tente de comprendre qu'il existe différents types de hiérarchie, que l'État joue un rôle fondamental dans l'orientation et la gestion, qu'il continue d'apporter une contribution utile à la gouvernance et que nous avons besoin de l'État. Et qu'il ne faut pas oublier l'État.
Ainsi, lorsque nous faisons appel à ce concept et à cette littérature, c'est avant tout pour souligner que le Canada n'est pas un exemple parfait de l'État néo-wébérien, mais qu'il soulève des questions véritablement fondamentales quant au rôle que devrait jouer l'État dans notre monde globalisé, au sein de nos systèmes complexes de gouvernance.
Ainsi, lorsque nous parlons de fédéralisme, voire de la fonction publique fédérale décentralisée, les notions de hiérarchies, la manière dont l'État intervient, les cas où l'on compte sur d'autres, et le recours à des organismes sans but lucratif, à des municipalités ou à d'autres entités pour fournir des services et faire face aux turbulences, l'État néo-wébérien tente en réalité de dire que l'État est toujours là, mais que son rôle devrait prendre une forme nouvelle ou plus moderne, et que nous devrions être conscients de ces défis.
Evert Lindquist : J'ajouterais à cela que la notion de Geert Bouckaert, celle d'« État néo-wébérien », constitue un autre type idéal ou une forme platonicienne, caractérisée par une hiérarchie d'État, comme l'a souligné Jonathan. Il est agile et entièrement numérisé. Il est pleinement conscient des opinions des citoyens et des divers experts et intervenants, et il en assure le suivi. Et il est cohérent. Ainsi, même si l'appareil d'État est complexe, il n'en reste pas moins cohérent et coordonné.
Si on le compare au Canada, où nous avons une fédération, de nombreuses responsabilités partagées, une multitude de gouvernements municipaux et autochtones, ainsi que l'asymétrie propre à notre fédération, il ne ressemble pas à l'État néo-wébérien. Mais Bouckaert réfléchissait à tout cela en raison de toutes ces turbulences et de ce qu'il faudrait pour les surmonter.
Donc, quand tout cela se manifeste, en quelque sorte comme une étoile du Nord, on regarde la Fédération canadienne et on se dit : « On a encore beaucoup de travail à faire. » Nous devons faire preuve d'un grand leadership, assurer un bon équilibre et exercer une surveillance rigoureuse pour permettre à cette administration d'aller de l'avant dans ces circonstances.
Jonathan Craft : Je tiens simplement à ajouter très rapidement qu'en essayant de structurer le livre pour aborder ces enjeux lors des tables rondes, nous avons largement adopté une perspective qui s'attelle à ces considérations de niveau macro concernant l'État, et l'État au sein des systèmes de gouvernance, ainsi que ces grandes questions de paradigmes et de philosophies sur la façon dont nous concevons la gouvernance au sein de l'État, jusqu'aux considérations de niveau intermédiaire liées aux différents points de vue que nous obtenons en examinant les diverses fonctions assumées par les fonctions publiques; enfin, une troisième partie s'est penchée sur les questions de réforme afin d'essayer de relier ces deux aspects.
Je pense donc qu'il est compliqué de parler de gouvernance, qu'il est compliqué de la comprendre, car elle fonctionne à un niveau très élevé, mais ensuite, elle fonctionne selon des approches plus fonctionnelles, ce qui soulève des questions très importantes concernant la réforme.
Taki Sarantakis : Passons donc maintenant à la dernière partie de notre conversation, qui intéressera particulièrement la plupart des spectateurs de la séance d'aujourd'hui, et sans doute la plupart des lecteurs de votre livre, c'est-à-dire la fonction publique. Pendant la majeure partie de l'histoire du Canada, nous avons été très fiers de notre fonction publique. Nous la voyions comme une contribution positive nette à la société canadienne. Nous nous sommes tournés vers elle pour qu'elle nous guide dans les moments difficiles. Nous nous en sommes inspirés pour trouver des idées et définir des politiques. Nous nous sommes tournés vers elle pour obtenir des services.
Beaucoup de gens la regardent aujourd'hui et se disent : « Elle était peut-être comme ça. Je ne suis pas sûr que ce soit encore le cas. » J'aimerais citer quelque chose que vous avez écrit, parce que je trouve que ça pose justement la question. Voici la citation : « Compte tenu des turbulences internes — c'est-à-dire l'évolution des priorités gouvernementales — et externes — par exemple, la crise économique internationale, la pandémie ou la guerre — auxquelles les dirigeants de la fonction publique canadienne ont été confrontés ces dernières années, il est essentiel de déterminer si les fonctionnaires de la fonction publique fédérale du Canada sont toujours prêts à diriger. »
Parlez-nous-en un peu.
Evert Lindquist : Il y a beaucoup de responsabilités différentes à assumer en cette période. Ainsi, face à une succession de crises et de turbulences, nous apprécions particulièrement des dirigeants capables de se montrer à la hauteur, d'inspirer confiance et de mettre des choses en branle. Mais de nouvelles turbulences se manifestent, surtout si l'on tente de restructurer la fonction publique, d'identifier de nouvelles priorités et de continuer à composer avec l'incertitude que ces turbulences entraînent.
Ainsi, un des sujets de notre discussion, que Jonathan a évoqué plus tôt et qui est mentionné dans le dernier chapitre, qui présente également un éventail de paradoxes et de tensions, est l'idée que les dirigeants devraient se familiariser avec la notion de paradoxe. Il existe d'ailleurs une littérature sur ce sujet, au sujet de la transformation, et je crois qu'une grande question que soulève le livre est la suivante : « Vivons-nous une transformation? » Il est facile de parler de transformation, mais comme vous le savez bien, elle est difficile à mettre en œuvre. Au niveau fédéral, nous avons un système complexe qui compte des dizaines et des dizaines de ministères et d'organismes.
Il y a donc un nombre élevé de défis à relever : d'une part, les dirigeants doivent s'adapter à de nouvelles priorités, mais d'autre part, ils doivent également réduire leurs effectifs. Ils ne savent pas vraiment ce que l'environnement extérieur au Canada leur réserve d'une semaine à l'autre; il faut donc s'adapter. Tout le monde recherche la certitude, mais peut-être qu'elle n'existe pas. Elle exige donc un leadership différent et une réflexion claire.
Il y a une notion que nous avons introduite vers la fin afin de susciter une discussion sur l'état fondamental du leadership, que l'on retrouve dans la littérature sur la transformation organisationnelle, mais dont on ne parle pas vraiment à l'échelle nationale. Qu'est-ce que ça signifie pour le Canada? Qu'est-ce que ça signifie pour la fonction publique du Canada? Est-ce qu'on a une discussion, même après la COVID, par exemple, sur ce que nous sommes devenus après la pandémie?
En ce moment même, nous sortons tout juste d'une première série de confrontations avec la deuxième administration Trump. Où en sommes-nous aujourd'hui? On a mis tout un tas de choses en branle. Il y a beaucoup de soutien; beaucoup de fonctionnaires sont désireux d'aller de l'avant et d'agir dans l'intérêt du pays. Mais avons-nous une discussion sur notre situation collective?
Taki Sarantakis : C'est intéressant. Avant de passer à vous, Jonathan, vous avez parlé de la COVID et de Trump. En ce qui concerne la COVID, ce n'est un secret pour personne que nous sommes l'un des rares grands pays au monde à ne pas avoir systématiquement fait le bilan de ce que nous avons bien fait et de ce que nous aurions pu mieux faire pendant la pandémie; nous avons donc manqué ou sommes en train de manquer l'occasion d'en tirer des leçons.
Vous avez également parlé du président Trump. Ce n'est pas son premier mandat, mais bien son deuxième, les deux étant séparés par quatre ans. Avons-nous tiré les leçons qui nous auraient permis de traverser les turbulences de cette période?
Jonathan, je vais reformuler votre citation, si ça ne vous dérange pas. D'après vous, la fonction publique fédérale peut-elle s'adapter? Dans sa forme actuelle, peut-elle aider le Canada et les Canadiens à traverser les turbulences?
Jonathan Craft : Je pense que oui. Nous avons vraiment beaucoup de chance de disposer d'une fonction publique dont les fondements sont en grande partie toujours en place. Peut-elle faire mieux? Bien sûr.
La capacité d'adaptation n'est pas temporaire. Il s'agit d'une relation permanente qui exige un engagement, une introspection, un ajustement et un calibrage. La littérature consacrée à la turbulence souligne également – comme le font remarquer quelques chapitres de notre livre – que la turbulence peut constituer une occasion à saisir.
Donc, pour revenir à ce que vous disiez sur la nécessité de faire le point sur la COVID ou d'adopter une approche plus rétrospective ou analytique quant à l'état de la fonction publique, vous m'avez déjà entendu m'exprimer sur ces sujets. Je crois que la fonction publique est particulièrement bien placée pour répondre. L'un des points clés de l'État néo-wébérien réside dans le fait que nous aurons besoin d'une fonction publique capable de faire face à tout type de turbulences auxquelles nous serons confrontés, ainsi qu'à la multiplicité de ces turbulences.
La question est en fait : que pouvons-nous faire pour la renforcer? Que devons-nous faire pour protéger ce qui fonctionne actuellement? Et comment pouvons-nous donner aux dirigeants de la fonction publique et au personnel de première ligne les moyens de mener à bien le travail qu'ils doivent accomplir? Ainsi, le chapitre consacré aux fardeaux administratifs, par exemple, ou celui consacré à la réforme, présentent de nombreuses façons différentes qui nous offrent d'importantes occasions d'investir dans les capacités — de différents types — ou de repenser l'organisation et le fonctionnement de la fonction publique, comme nous l'avons mentionné aujourd'hui.
Je crois que c'est l'une des principales leçons à tirer de ce livre : nous devons prendre du recul et nous demander de quel type de fonction publique nous avons besoin, et quel type de fonction publique nous souhaitons. D'autres vivent également cette situation, où il ne faut pas seulement le faire, mais aussi être en mesure d'élaborer ensuite des stratégies et de les communiquer au public et à d'autres pour dire : « Voici les changements que nous devons apporter. » Mais oui, la fonction publique peut s'adapter, mais peut-elle en faire davantage? Oui. Peut-elle faire mieux? Absolument. Et allons-nous en avoir besoin pour en faire davantage et mieux faire? Probablement.
Taki Sarantakis : Evert, à vous de conclure.
Evert Lindquist : En plus de ce que Jonathan vient de dire, nous devons également prendre le temps de faire connaître ce qui a été accompli, pour le meilleur ou pour le pire.
Ainsi, nous avons actuellement une fonction publique qui fait l'objet d'examens des dépenses, et le public n'en a pas vraiment conscience. Les répercussions de cette situation commencent à se manifester ici et là dans les médias. Les examens ont donc été rendus publics, et il y en a un qui s'en prend particulièrement au gouvernement actuel, mais il y en avait d'autres auparavant.
Je crois donc que les politiciens ne se font pas vraiment une priorité de faire savoir les pressions auxquelles est soumise la fonction publique, comment les priorités sont mises en œuvre de différentes façons, et où nous en sommes actuellement. Une façon d'y parvenir consiste à inciter d'autres personnes à participer à ces examens. Ce n'est pas quelque chose que l'on peut faire tout le temps avec une fonction publique très occupée.
Voilà donc un exemple de pensée transformatrice. Il y a tous ces paradoxes, toutes ces exigences; nous devons trouver de nouvelles façons de faire tout cela et tirer parti de l'ensemble plus vaste de ressources qui s'offrent à nous.
J'aimerais également ajouter, pour compléter ce qu'a dit Jonathan tout à l'heure, que nous savons qu'il existe un vaste mouvement en faveur du changement au sein de la fonction publique. Ce n'est pas comme si les fonctionnaires n'étaient que des exemples typiques d'employés wébériens qui se contentent de venir travailler de 9 h à 17 h. Ils veulent faire une différence pour les Canadiens. Ils sont prêts à changer de cap et à s'engager dans de nouvelles directions. Mais alors qu'on leur demande de le faire, les Canadiens doivent également savoir ce qu'ils ont fait jusqu'à présent et ce qui a été accompli.
Jonathan Craft : Est-ce que je peux juste… Je sais que tu veux toujours avoir le dernier mot.
Taki Sarantakis : J'ai dit que c'était à vous d'avoir le dernier mot.
Jonathan Craft : Mais je voulais simplement revenir sur votre métaphore de l'avion. Parce que lorsque je me présente à l'aéroport pour rentrer chez moi, ou que je me rends à Pearson pour prendre un vol vers une autre destination, je veux être sûr que cet avion a fait l'objet d'un entretien, que quelqu'un l'ait vérifié, que les systèmes dans le poste de pilotage fonctionnent tous, que tout ait été mis en œuvre pour qu'il m'amène là où je dois aller. Je pense donc que nous devons nous pencher non seulement sur les personnes qui se trouvent à bord de cet avion, mais aussi sur le type de vents contraires qu'il va rencontrer et donc nous assurer qu'il est en état de voler.
Taki Sarantakis : Le professeur Jonathan Craft et le professeur Evert Lindquist, *La gouvernance en période de turbulence*. Merci beaucoup.
Evert Lindquist : Merci.
Jonathan Craft : Merci.
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